EU-Hof: Publiekrechtelijke rechtspersonen ook aansprakelijk voor milieuschade door activiteiten in het algemeen belang

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 9 juli 2020 in de zaak C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein .

Tussen 2006 en 2009 werd een deel van het schiereiland Eiderstedt, een gebied in het westelijke gedeelte van de Duitse deelstaat Sleeswijk-Holstein, aangewezen als beschermingszone. Het schiereiland Eiderstedt werd aangewezen als beschermingszone, vanwege de aanwezigheid van de zwarte stern, een beschermde watervogel. In deze beschermingszone exploiteert het Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt (hierna: DHE) een gemaalinstallatie, die het volledige door deze vereniging bestreken gebied draineert. Het DHE is een publiekrechtelijke rechtspersoon en de drainagewerkzaamheden zijn bij wet aan haar opgedragen als publiekrechtelijke verplichting.

De milieubeschermingsvereniging Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein (hierna: Naturschutzbund) was van mening dat het DHE door de exploitatie van de gemaalinstallatie schade had berokkend aan de zwarte stern. De Naturschutzbund diende een verzoek in bij de Kreiss Nordfriesland tot beperking en herstel van de schade. Ter ondersteuning beriep de Naturschutzbund zich op de Duitse wetgeving ter omzetting van EU-richtlijn 2004/35 betreffende milieuaansprakelijkheid (hierna: EU-richtlijn milieuaansprakelijkheid).

De richtlijn milieuaansprakelijkheid heeft onder meer betrekking op milieuschade die door beroepsactiviteiten wordt berokkend aan de in de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn bedoelde soorten en natuurlijke habitats. Op grond van bijlage I, derde alinea, tweede streepje bij de richtlijn milieuaansprakelijkheid kunnen de lidstaten voorzien in een vrijstelling van aansprakelijkheid, indien de schade voortvloeit uit een normaal beheer van het betrokken gebied. Duitsland heeft gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.

Nadat het verzoek van de Naturschutzbund in eerste aanleg werd afgewezen en in hoger beroep werd toegewezen, kwam de zaak bij de hoogste federale bestuursrechter in Duitsland terecht. Deze rechter wil van het EU-Hof weten of en onder welke voorwaarden de exploitatie van een gemaalinstallatie kan worden aangemerkt als het normale beheer van een gebied en daarmee onder de vrijstelling van aansprakelijkheid kan vallen. Tevens vraagt de rechter het EU-Hof of het exploiteren van een gemaalinstallatie, ten behoeve van drainagewerkzaamheden, als een beroepsactiviteit in de zin van artikel 2, punt 7 van de richtlijn milieuaansprakelijkheid kan worden beschouwd. Met name vanwege het feit dat deze activiteit op grond van een wettelijke taakoverdracht in het algemeen belang wordt uitgevoerd.

EU-Hof

Het EU-Hof overweegt ten eerste dat onder het normale beheer van een gebied alle maatregelen vallen die het mogelijk maken om gebieden met beschermde soorten of beschermde natuurlijke habitats goed te beheren of in te richten in overeenstemming met, onder andere, algemeen aanvaarde landbouwpraktijken. Daarnaast overweegt het EU-Hof dat het beheer van een beschermd gebied als normaal kan worden beschouwd wanneer het de doelstellingen en verplichtingen van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn in acht neemt. In dit kader oordeelt het EU-Hof dat onder het normale beheer van een gebied onder andere landbouwactiviteiten kunnen vallen. Onder landbouwactiviteiten vallen ook activiteiten die een onmisbare aanvulling daarop vormen, zoals drainage en de exploitatie van een gemaalinstallatie.

Het EU-Hof oordeelt dat een rechterlijke instantie die moet beoordelen of een beheermaatregel al dan niet normaal is en onvoldoende aanwijzingen in de beheerdocumenten van het gebied aantreft, deze documenten kan beoordelen in het licht van de doelstellingen en verplichtingen van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn. Ook kunnen deze documenten worden beoordeeld aan de hand van de nationale rechtsregels die ter omzetting van de richtlijnen zijn vastgesteld. Tevens kunnen deze documenten worden beoordeeld aan de hand van nationale rechtsregels die verenigbaar zijn met de geest en het doel van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn.

Verder overweegt het EU-Hof dat volgens bijlage I, derde alinea, tweede streepje, bij EU-richtlijn 2004/35 het normale beheer van een gebied ook kan voortvloeien uit een eerdere praktijk van de eigenaren of exploitanten. Het gaat om beheermaatregelen die op de datum van het intreden van de milieuschade gedurende voldoende lange tijd zijn toegepast en algemeen worden erkend en vaststaan. In zo’n geval worden de beheermaatregelen geacht gebruikelijk te zijn voor het betrokken gebied. Deze beheermaatregelen mogen echter geen afbreuk doen aan de verwezenlijking van de doelstellingen en verplichtingen van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn.

Met betrekking tot de tweede vraag overweegt het EU-Hof dat het begrip “beroepsactiviteit” in de zin van artikel 2, punt 7 van EU-richtlijn 2004/35 alle activiteiten omvat die in het kader van een beroep worden verricht. Het maakt daarbij niet uit of deze activiteiten verband houden met de markt of concurrentieel van aard zijn. Activiteiten die in een zuiver particulier of huiselijk kader worden verricht, vallen buiten dit begrip. Het EU-Hof oordeelt dat activiteiten die door een publiekrechtelijke instelling op grond van een wettelijke taakoverdracht in het algemeen belang worden uitgevoerd, ook onder het begrip “beroepsactiviteit” vallen. De exploitatie van de gemaalinstallatie door DHE vormt daarmee een beroepsactiviteit in de zin van de EU-richtlijn milieuaansprakelijkheid.