A-G: het bereiken van een gemeenschappelijk akkoord is bij een gemengd EU Verdrag geen juridisch vereiste maar een politieke keuze van de Raad

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna A-G) Hogan van 10 maart 2021 in de zaak over Adviesprocedure 1/19

Achtergrond

Uit recente rechtspraak van het EU-Hof blijkt dat de verhouding tussen de lidstaten en de EU bij het sluiten van ‘gemengde’ internationale overeenkomsten diverse Unierechtelijke vraagstukken oplevert (zie voor meer informatie over gemengde verdragen deze ECER-webpagina).

Dit geldt ook voor de internationale overeenkomst die voorwerp is van het onderhavige verzoek om advies van het Europees Parlement aan het EU-Hof, te weten het Verdrag inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en kinderen en huiselijk geweld dat op 7 april 2011 door het Comité van Ministers van de Raad van Europa is aangenomen (hierna: „Verdrag van Istanbul”).

Het Verdrag van Istanbul is op 11 mei 2011 voor ondertekening opengesteld. In juni 2014 heeft de Raad van de EU in de JBZ-Raad (Justitie en Binnenlandse Zaken) conclusies aangenomen waarin de lidstaten worden verzocht het verdrag te ondertekenen, te sluiten en ten uitvoer te leggen.

De Europese Commissie heeft vervolgens in maart 2016 bij de Raad een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad over de ondertekening (namens de EU) van het Verdrag van Istanbul. In het voorstel wordt aangegeven dat zowel de Unie als haar lidstaten bevoegd zijn om het verdrag te sluiten. Het voorstel van de Commissie voorziet -voor wat de Unie betreft- in de ondertekening van het Verdrag van Istanbul door middel van één enkel besluit op grond van artikel 82, lid 2, en artikel 84 EU-Werkingsverdrag.

Samen met dat voorstel voor een besluit van de Raad waarin een machtiging tot het ondertekenen (namens de Unie) van het Verdrag van Istanbul is opgenomen, heeft de Commissie bij de Raad ook een voorstel ingediend voor één enkel besluit van de Raad houdende machtiging tot het sluiten (namens de Unie) van dat verdrag. De door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag was dezelfde als in het voorstel van de Commissie over de ondertekening, namelijk artikel 82, lid 2, en artikel 84 EU-Werkingsverdrag.

Tijdens de voorbereidende besprekingen over het ontwerpbesluit voor de Raad is gebleken dat de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie op bepaalde door de Commissie voorgestelde gebieden niet zou kunnen rekenen op de steun van de vereiste gekwalificeerde meerderheid (“QMV”) van de lidstaten/ leden van de Raad. Daarom is besloten de reikwijdte van de voorgestelde sluiting door de Unie van het Verdrag van Istanbul te beperken tot uitsluitend de bevoegdheden die volgens deze voorbereidende instanties onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. De rechtsgrondslagen van het voorstel werden gewijzigd: de verwijzing naar artikel 84 EU-Werkingsverdrag werd geschrapt en verwijzingen naar artikel 83, lid 1, en artikel 78, lid 2, EU-Werkingsverdrag werden toegevoegd aan de verwijzing naar artikel 82, lid 2, EU-Werkingsverdrag. Tevens werd besloten om het voorstel van de Commissie voor een besluit van de Raad over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul in tweeën te splitsen en twee besluiten vast te stellen. Hiermee kon ook rekening worden gehouden met de bijzondere positie van Ierland en het Verenigd Koninkrijk, zoals neergelegd in Protocol nr. 21, gehecht aan het EU-Verdrag en het EU-Werkingsverdrag.

In mei 2017 heeft de Raad twee afzonderlijke besluiten vastgesteld met betrekking tot de ondertekening van het Verdrag van Istanbul, namelijk besluiten 2017/865 en 2017/866. Die besluiten gaan onder meer over de (al dan niet) deelname van het VK, Ierland en Denemarken aan de (al dan niet) vaststelling van deze besluiten, en derhalve hun gebondenheid of toepasselijkheid van die besluiten in de verschillende lidstaten.

Het Verdrag van Istanbul is in juni 2017 namens de Unie ondertekend overeenkomstig de twee bovengenoemde besluiten over de ondertekening van dat verdrag. Er is echter nog geen besluit vastgesteld over de sluiting van het Verdrag van Istanbul.

In juli 2019 heeft het Europees Parlement overeenkomstig artikel 218, lid 11, EU-Werkingsverdrag het EU-Hof verzocht om advies over de toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul.

Advies

Op de vraag van het Europees Parlement of artikel 82, lid 2 , en artikel 84  EU-Werkingsverdrag de juiste rechtsgrondslagen vormen voor de handeling van de Raad over de sluiting namens de Unie van het Verdrag van Istanbul of dat deze handeling worden moet worden gebaseerd op artikel 78, lid 2 , artikel 82, lid 2 , en artikel 83, lid 1 , EU-Werkingsverdrag antwoordt de AG dat in dit geval de laatstgenoemde artikelen van toepassing zijn. De AG merkt op dat indien de Raad zijn voornemens met betrekking tot de omvang van de bij de sluiting van het Verdrag van Istanbul uit te oefenen gedeelde bevoegdheden niet wijzigt, het besluit houdende machtiging tot het sluiten (namens de Unie) van dat verdrag moet worden gebaseerd op artikel 78, lid 2 , artikel 82, lid 2 , en de artikelen 84 en 336  EU-Werkingsverdrag als materiële rechtsgrondslagen.

Op de vraag of het noodzakelijk of mogelijk is om de besluiten betreffende de ondertekening en betreffende de sluiting van een verdrag in tweeën op te splitsen als gevolg van deze keuze van de rechtsgrondslag, antwoordt de AG dat de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie door middel van twee afzonderlijke handelingen die handelingen niet ongeldig maakt.

Tenslotte antwoordt de AG bevestigend op de vraag of de sluiting door de Unie van het Verdrag van Istanbul, overeenkomstig artikel 218, lid 6 , EU-Werkingsverdrag, verenigbaar is met de Verdragen, bij gebrek aan een gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten over hun instemming om door dit Verdrag gebonden te zijn. Het besluit van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten zou volgens de AG verenigbaar zijn met de Verdragen indien het wordt vastgesteld in afwezigheid van een gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten over hun instemming om door dit verdrag gebonden te zijn. Het zou echter ook verenigbaar zijn met de Verdragen indien de Raad wacht met de vaststelling tot nadat een dergelijk gemeenschappelijk akkoord wel is bereikt. De AG merkt op dat er zowel praktische als juridische redenen kunnen zijn om als Raad te wachten op een dergelijk gemeenschappelijk akkoord, zoals een gezamenlijke internationaalrechtelijke aansprakelijkheid van de Unie en lidstaten bij een gemengd akkoord. Uiteindelijk is het bereiken van een gemeenschappelijk akkoord geen juridisch vereiste maar een politieke keuze van de Raad, aldus de AG. Het is volgens de AG dan ook aan de Raad om te beslissen welke van deze twee oplossingen de voorkeur verdient.

Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:
EU-essentieel ECER : soorten besluiten