Op deze pagina:
Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000 heeft in de rechtspraak van het Hof van Justitie inmiddels een belangrijke betekenis gekregen. In het gewijzigde EU-Verdrag zal het Handvest niet worden opgenomen. Er wordt in artikel 6, eerste lid, van het EU-Verdrag volstaan met een verwijzing naar het Handvest, zoals dat is vastgesteld op 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007, dat dezelfde rechtskracht als de Verdragen heeft. Het Handvest wordt aldus juridisch bindend voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten, voor zover deze uitvoering geven aan Uniewetgeving. Voorts zal de Unie toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De Raad concludeerde in zijn advies van 12 september 2007 dat de verwijzing in het Verdrag naar het Handvest, als gevolg waarvan het Handvest bindende kracht krijgt, moet worden beschouwd als een bevestiging van het feit dat de bescherming van grondrechten deel uitmaakt van het samenwerkingsverband dat de EU vormt.2 Niettemin mag worden verwacht dat er vaker een beroep op de in het Handvest neergelegde grondrechten zal worden gedaan voor de nationale rechter en het Hof van Justitie van de Europese Unie. De Raad wijst erop dat in de toelichting slechts beperkt aandacht wordt besteed aan de juridische complicaties die een eventuele toetreding van de Unie tot het EVRM met zich kan brengen. De relatie tussen de twee Europese hoven verdient in dat verband bijzondere aandacht. Toetreding van de Unie zal ook de werklast van het zwaar belaste Europese Hof voor de Rechten van de Mens doen toenemen. Coördinatie en samenwerking tussen de hoven bieden naar het oordeel van de Raad slechts een beperkte remedie tegen overbelasting, zodat reeds nu naar een oplossing voor dit probleem dient te worden gezocht. De Raad beveelt aan in de toelichting hieraan aandacht te besteden.
Naar boven
De Raad van State vraagt aandacht voor de juridische complicaties die toetreding van de Unie tot het EVRM met zich mee kan brengen, in het bijzonder de relatie tussen het Hof van Justitie te Luxemburg en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg (EHRM).
In dit verband merkt de regering op dat de toetreding van de Unie tot het EVRM zal worden geregeld in een toetredingsverdrag. Het Protocol betreffende artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake de toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zet de kaders uiteen die bij de totstandkoming van de toetredingsovereenkomst in acht genomen moeten worden. Daarenboven geldt dat de Unie in beginsel op gelijke voet als individuele staten zal toetreden tot het EVRM. Dat betekent ook dat in het algemeen eerst een beroep bij het Hof van Justitie moet zijn ingesteld wegens schending van het EVRM door de EU, wil er sprake kunnen zijn van uitputting van «nationale rechtsmiddelen» als bedoeld in artikel 35, eerste lid, EVRM en dat pas daarna een procedure bij het EHRM aanhangig kan worden gemaakt. De regering zal zich er evenwel voor inzetten dat de tot stand te brengen toetredingsafspraken over de bevoegdheden van de beide Hoven zo helder en eenvoudig mogelijk zullen zijn. Dat is in het belang van alle betrokkenen. Voorts vraagt de Raad van State aandacht voor de toename van de werklast van het EHRM als gevolg van de toetreding van de Unie en de mogelijke oplossing voor dit probleem.
De regering is van mening dat een stelsel van nauwe coördinatie en samenwerking tussen de beide Hoven kan bijdragen aan een beperking van de toename van de zaken voor het EHRM. Een dergelijke samenwerking, onder meer gericht op het vermijden van divergerende uitspraken, bestaat overigens reeds. Hierop wijst ook verklaring 2 bij het Verdrag van Lissabon. In deze verklaring wordt tevens gewezen op de mogelijkheid van versterking van deze dialoog bij toetreding van de Unie tot het EVRM. De regering zal zich er in de toetredingsonderhandelingen actief voor inzetten dat ook andere mogelijkheden tot beperking van de toename van de werklast van het EHRM worden onderzocht.
De memorie van toelichting is op beide punten aangevuld.
Handvest van de grondrechten en toetreding tot het EVRM
De rechten van de Europese burgers worden met het Verdrag van Lissabon op tweeërlei wijze gewaarborgd. Zo zal het Handvest van de grondrechten, dat in 2000 in Nice tot stand is gekomen, dezelfde rechtskracht krijgen als de Verdragen. Daarnaast is een rechtsbasis in het EU-Verdrag opgenomen om de Europese Unie te kunnen laten toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Handvest van de grondrechten
Op grond van artikel 6, eerste lid, EU-Verdrag (artikel 6, eerste lid, VEU) heeft het Handvest van de grondrechten dezelfde rechtskracht gekregen als de Verdragen. Het Handvest is op 12 december 2007 opnieuw plechtig afgekondigd omdat de tekst van het Handvest door de IGC van 2004 is aangepast. Tot op heden was het Handvest van de grondrechten een politiek document. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zal het Handvest juridisch bindend worden voor de instellingen, organen en instanties van de Unie (met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel), alsmede voor de lidstaten, althans voorzover zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Dit betekent dat voor de lidstaten het Handvest geen rol speelt bij hun nationale optreden, voorzover dat geen relatie heeft met het recht van de Unie. De wijze waarop dat zal moeten gebeuren, hangt in het bijzonder af van de aard en de doelstelling van de desbetreffende Uniehandeling. Dit kan ook door de rechterlijke colleges van de Unie en de lidstaten worden getoetst.
Het Protocol inzake de toepassing van het Handvest van de grondrechten op Polen en het Verenigd Koninkrijk voorziet in een uitzonderingspositie voor deze beide lidstaten ten aanzien van het Handvest. Het bepaalt dat het Handvest het Europese Hof van Justitie, noch enig ander hof of gerechtelijke instantie van Polen of het Verenigd Koninkrijk de bevoegdheid verleent te bepalen dat de wetten, regelgeving of administratieve bepalingen, praktijken of maatregelen van deze lidstaten in strijd zijn met de grondrechten, vrijheden en beginselen die in het Handvest zijn vastgelegd. Ook kunnen particulieren in het Verenigd Koninkrijk en Polen geen beroep doen op de rechten uit titel IV van het Handvest (Solidariteit) voor zover nationale wetgeving niet in deze rechten voorziet.
Toetreding tot het EVRM
In artikel 6, tweede lid, EU-Verdrag (artikel 6, tweede lid, VEU) wordt de mogelijkheid voor de Unie gecreëerd om toe te treden tot het EVRM. De regering is voorstander van de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM. Op deze wijze kan de Unie verantwoordelijk worden gehouden voor schendingen van het EVRM door haar instellingen, organen en instanties, op gelijke voet als de lidstaten van de Raad van Europa in Straatsburg ter verantwoording kunnen worden geroepen. Artikel 188 N, zesde lid, onder a), sub ii, juncto achtste lid, Werkingsverdrag (artikel 218, zesde lid, onder a), sub ii, juncto achtste lid, VWEU) voorziet in de procedure voor de toetreding: over de toetredingsovereenkomst zal door de Raad met eenparigheid van stemmen worden besloten, na goedkeuring door het Europees Parlement, en dit besluit moet door de lidstaten worden bekrachtigd.
De toetreding van de Unie tot het EVRM zal worden geregeld in een toetredingsverdrag. Het Protocol betreffende artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake de toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zet de kaders uiteen die bij de totstandkoming van de toetredingsovereenkomst in acht genomen moeten worden. Daarenboven geldt dat de Unie in beginsel op gelijke voet als individuele staten zal toetreden tot het EVRM. Dat betekent ook dat het Hof van Justitie op gelijke voet als een nationale hoogste rechter, moet worden beschouwd als een «nationaal rechtsmiddel» in de zin van artikel 35, eerste lid, EVRM, dat eerst moet worden uitgeput alvorens een procedure bij het EHRM aanhangig kan worden gemaakt. De regering zal zich ervoor inzetten dat de tot stand te brengen toetredingsafspraken over de bevoegdheden van de beide Hoven zo helder en eenvoudig mogelijk zullen zijn. Dat is in het belang van alle betrokkenen. De toetreding van de Unie kan ook gevolgen hebben voor de werklast van het EHRM.
De regering is in dit verband van mening dat een stelsel van nauwe coördinatie en samenwerking tussen de beide Hoven kan bijdragen aan een beperking van de werklast voor het EHRM. Een dergelijke samenwerking, onder meer gericht op het vermijden van divergerende uitspraken, bestaat overigens reeds. Hierop wijst ook verklaring 2 bij het Verdrag van Lissabon. In deze verklaring wordt tevens gewezen op de mogelijkheid van versterking van deze dialoog bij toetreding van de Unie tot het EVRM. De regering zal zich er in de toetredingsonderhandelingen actief voor inzetten dat ook andere mogelijkheden tot beperking van de toename van de werklast van het EHRM worden onderzocht.
Bij artikel 6 tweede lid, EU-Verdrag (artikel 6, tweede lid, VEU) hoort het Protocol inzake de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM. Dit Protocol voorziet onder meer in de instandhouding van de specifieke kenmerken van de Unie en van het recht van de Unie bij toetreding tot het EVRM. Het betreft hier in het bijzonder de specifieke voorwaarden van de eventuele deelname van de Unie aan de toezichthoudende instanties van het EVRM. Tevens is in dit Protocol bepaald dat de toetreding de bevoegdheden van de Unie en haar instellingen onverlet laat. Ook beoogt dit Protocol te waarborgen dat de positie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM en de daaraan gehechte protocollen ongewijzigd blijft. Daarbij kan worden gedacht aan eventuele voorbehouden en het feit dat niet iedere lidstaat bij alle protocollen van het EVRM partij is.
Artikel 6, tweede lid, EU-Verdrag (artikel 6, tweede lid, VEU) en het Protocol inzake de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM moeten zo worden gelezen dat het bestaan van bepaalde grondrechten op zich geen nieuwe bevoegdheden voor de Unie creëert. De regering is van mening dat de toetreding van de Unie tot het EVRM wel gevolgen heeft voor de bevoegdheden van de Unie en haar instellingen, voortvloeiende uit de in het EVRM neergelegde verdragsverplichtingen en het bindende karakter van de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Wanneer de Unie partij is bij het EVRM kan de Unie op dezelfde voet als de andere partijen bij het EVRM worden aangesproken op schending van de in het EVRM neergelegde verplichtingen. Dit kan ook gevolgen hebben voor de uitoefening door de Unie van de haar verleende bevoegdheden. Het is echter niet zo dat de toetreding nieuwe bevoegdheden in het leven roept. Met betrekking tot de voorbehouden die door de lidstaten bij het EVRM zijn gemaakt, geldt primair dat deze blijven gelden. De regering meent dat na toetreding van de Unie, lidstaten die voorbehouden bij het EVRM hebben gemaakt hier geen beroep meer op zullen kunnen doen, voor zover zij handelen ter implementatie van EU-recht en de Unie een overeenkomstig voorbehoud niet heeft gemaakt. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor lidstaten die geen partij zijn bij een bij het EVRM behorend protocol. Hierbij moet in het bijzonder bedacht worden dat de voorbehouden van een lidstaat hun gelding behouden ten aanzien van optreden van die lidstaat op gebieden waarop de Unie geen bevoegdheid heeft, of die bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend.
Wat betreft de toepassing van het statenklachtrecht van artikel 33 van het EVRM tussen de lidstaten van de Unie onderling na toetreding van de Unie tot het EVRM kan worden opgemerkt dat een geschil tussen twee lidstaten over de toepassing van het Unierecht volgens de procedures van het Werkingsverdrag moet worden beslecht (artikel 3 Protocol inzake de toetreding tot het EVRM). Een expliciete uitzondering op artikel 33 EVRM van deze strekking in het toetredingsverdrag van de Unie tot het EVRM kan eventuele twijfel hieromtrent wegnemen. Het statenklachtrecht van artikel 33 EVRM dient echter onverkort te blijven gelden voor zover lidstaten van de Unie een geschil met elkaar hebben waarbij het Unierecht niet in het geding is. Ook ligt het in de rede dat de Unie zelf, na toetreding tot het EVRM, de bevoegdheid krijgt om op grond van artikel 33 EVRM een statenklacht in te dienen.
In een verklaring bij artikel 6, tweede lid, EU-Verdrag (artikel 6, tweede lid, VEU) wordt de wens uitgesproken dat de bestaande regelmatige dialoog tussen het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens na deze toetreding zou kunnen worden versterkt (verklaring 2). De regering hecht in het bijzonder belang aan een regelmatige dialoog tussen de Hoven in Luxemburg en Straatsburg, en verwelkomt een versterking daarvan teneinde divergerende interpretaties van de bepalingen uit het EVRM te voorkomen.
Artikel 6, derde lid, EU-Verdrag (artikel 6, derde lid, VEU) bepaalt dat de grondrechten, zoals zij door het EVRM worden gewaarborgd en zoals zij voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie. Deze bepaling komt overeen met het bestaande artikel 6, tweede lid, van het EU-Verdrag. Zij zal na de in het tweede lid voorziene toetreding van de Unie tot het EVRM, van waarde blijven voor de grondrechten afkomstig uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten.
De leden van de fractie van de PVV vragen waarom Nederland geen opt-outs heeft bedongen, bijvoorbeeld met betrekking tot het Grondrechtenhandvest. Daarnaast vragen deze leden of Nederland bij toekomstige verdragen eventueel wel opt-outs zal bedingen. De regering acht de diverse onderdelen van het Handvest van de Grondrechten alle van groot belang. Zij zijn ook al nationaal van toepassing. Het is ook van belang dat de EU-instellingen die grondrechten aanvaarden. In dit licht bezien, zou het bedingen van een «opt-out» moeilijk van een betekenis te voorzien zijn. De regering heeft in het Nader Rapport benadrukt dat de opt-outs van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken voor Nederland geen aantrekkelijke optie vormen. Dat geldt ook voor de opt-outs van het Verenigd Koninkrijk en Polen met betrekking tot het Handvest van de Grondrechten. Zulke opt-outs zijn niet in het belang van Nederland wil het een actieve speler zijn bij de totstandkoming van het Europese beleid op het gebied van de RVVR. Het nadeel van een opt-out is dat het standpunt van de lidstaat die niet deelneemt, geen rol speelt bij de totstandkoming van de betreffende instrumenten en bij de toepassing van dat beleid. Het kan gebeuren dat, in het licht van binnenlandse, Europese of mondiale ontwikkelingen, op termijn besloten wordt alsnog deel te nemen aan het reeds totstandgekomen acquis, zonder dit mee te hebben kunnen vormgeven. Wat betreft de bescherming van de grondrechten van de burger in de Unie kan de regering het belang van deelname niet genoeg benadrukken. De instellingen van de Unie, alsook de lidstaten voor zover zij Unierecht uitvoeren, moeten deze voor de burger zo belangrijke grondrechten volledig respecteren.
De visie van de leden van de fractie van de SP dat de toetreding van de Unie tot het EVRM onderdanen van de EU lijkt te verplichten eerst een gang naar het Europees Hof van Justitie te maken voordat zij zijn aangeland bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is niet juist. Het stelsel van rechtsbescherming zal er na toetreding van de Unie tot het EVRM als volgt uitzien. Een Nederlandse burger die rechtstreeks geraakt wordt door een Unie-handeling kan daartegen beroep instellen bij het Hof van Justitie. Na het doorlopen van de rechtsgang bij het Hof van Justitie kan die burger eventueel een klacht indienen bij het EHRM, indien hij van mening is dat het Hof van Justitie het EVRM heeft geschonden. Deze situatie verschilt niet van de situatie waarin een burger een beroep instelt tegen een besluit van de nationale overheid en, na het doorlopen van de nationale rechtsgang, een klacht indient bij het EHRM omdat hij van mening is dat de nationale rechter het EVRM heeft geschonden. Ingeval een nationale rechter tijdens een procedure die bij hem aanhangig is gemaakt, behoefte heeft aan uitleg van het Unierecht, kan hij het Hof van Justitie verzoeken die uitleg te verschaffen. Het Hof van Justitie zal het EVRM daarbij in acht moeten nemen. Ook de nationale rechter die vervolgens met inachtneming van de uitleg van het Hof van Justitie uitspraak doet in het geschil dat voor hem dient, zal het EVRM in acht moeten nemen. De burger die desondanks van mening is dat die nationale rechter het EVRM heeft geschonden door de uitleg van het Hof van Justitie over te nemen, kan eventueel een klacht wegens schending van het EVRM indienen bij het EHRM tegen de lidstaat waartoe die rechter behoort.
Voorts vragen de leden van de SP-fractie op welke wijze het Handvest van de Grondrechten een rol zal spelen bij de vaststelling van maatregelen om wederzijdse erkenning mogelijk te maken. De regering wijst erop dat de instellingen bij de uitoefening van al hun bevoegdheden de rechten in het Handvest moeten eerbiedigen, de beginselen ervan naleven, en de toepassing ervan bevorderen, overeenkomstig artikel 51 van het Handvest. Dat geldt dus ook voor de vaststelling van wetgevingshandelingen inzake wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen. Het zou een misverstand zijn ervan uit te gaan dat uit het Handvest zelf de bevoegdheid zou voortvloeien om wetgevende maatregelen te nemen. De bevoegdheid daartoe kan alleen aan de Verdragen worden ontleend. Wat betreft de wederzijdse erkenning zijn deze vastgelegd in de artikelen 65 en 69 A van het Werkingsverdrag (artikelen 81 en 82 VWEU). De leden van de SP-fractie stellen weinig meerwaarde te zien in het comité met betrekking tot operationele samenwerking (artikel 71 Werkingsverdrag) met een dergelijk geografisch en inhoudelijk breed takenpakket en vragen zich af of deze vorm van samenwerking niet vooral bilateraal geregeld zou moeten worden. De meerwaarde van het comité volgens artikel 61 D van het Werkingsverdrag (artikel 71 VWEU) (COSI) dient in de opvatting van de regering vooral te worden gezien in de coördinatie en de afstemming van de operationele uitvoering door de bevoegde autoriteiten in de lidstaten van door de Raad genomen besluiten. Tegen de achtergrond van een toenemend aantal EU-instrumenten, dat de laatste jaren op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken is ontstaan, werd de behoefte zichtbaar aan een gremium dat een multidisciplinair overzicht heeft op toewijzing van middelen en de verdeling van verantwoordelijkheden aan de beheersautoriteiten van de lidstaten of van de EU-organen op het veiligheidsterrein. Hieruit volgt dat de reikwijdte dan het gehele terrein van de in EU-verband afgesproken samenwerking op veiligheidsgebied zou moeten zijn, waar stapsgewijs naartoe gewerkt zou kunnen worden, te beginnen met de gezamenlijke coördinatie van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, zoals nu al gebeurt op basis van het gezamenlijke Europese dreigingsbeeld (OCTA). Omdat het gaat om de uitvoering van Raadsbesluiten ten aanzien van de grensoverschrijdende Europese veiligheidsproblemen, is een bilaterale regeling in principe niet toereikend.
De regering acht nog steeds, in antwoord op vragen van de leden van de GroenLinks-fractie, de aanscherping van de zgn. horizontale bepalingen over de toepassing van het Handvest en de verduidelijking van de status van de Toelichting daarbij, een belangrijke verbetering voor de juiste toepassing ervan door de rechterlijke instanties die het Handvest moeten uitleggen. Deze leden vragen ook welke bepaling uit de Toelichting het inroepen van het Handvest in asielzaken belemmert. Het antwoord luidt dat het Handvest alleen kan worden ingeroepen binnen de kaders die worden gesteld door de artikelen 51 en 52 van het Handvest. De toelichting bij deze artikelen verduidelijkt deze beperking. De regering tekent hierbij overigens aan dat artikel 18 van het Handvest het recht op asiel niet onvoorwaardelijk erkent, zoals deze leden stellen, maar met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen, en overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat wil zeggen onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden in die Verdragen en in de bepalingen die ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Voorts vragen deze leden of de regering nog steeds achter haar opvatting staat dat het verbod op discriminatie in artikel 21 van het Handvest een recht is en geen beginsel. In de visie van de regering bevat deze bepaling inderdaad een recht en geen beginsel. Het verbod van discriminatie behoort immers tot de fundamenten van de rechtsstaat: gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld. Hierbij dient echter wel de Toelichting bij het Handvest in aanmerking te worden genomen, zoals ook voorgeschreven door artikel 6 (6), eerste lid, derde alinea, van het EU-Verdrag. Hoe oordeelt de regering over de horizontale werking van de grondrechten uit het Handvest, nu dit dankzij artikel 6 VEU alsnog bindend wordt, zo vragen de leden van de GroenLinks-fractie onder verwijzing naar een uiteenzetting van prof. Barents. De regering wijst erop dat de bepalingen van het Handvest krachtens artikel 51 ervan zijn gericht tot de instellingen van de Unie en tot de lidstaten uitsluitend wanneer zij het Unierecht uitvoeren. Geen bepaling van het Handvest schept dus een recht voor particulieren om zich in hun onderlinge betrekkingen op het Handvest te beroepen. Dit laat onverlet dat een nationale rechter die zich gesteld ziet voor de uitleg van een Uniehandeling in een geschil tussen twee particulieren, gehouden is die Uniehandeling uit te leggen met inachtneming van het Handvest voor zover dat relevant is voor die uitleg en daarover eventueel prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
De leden van de GroenLinks-fractie betreuren de uitzonderingspositie van het Verenigd Koninkrijk en Polen ten aanzien van het Handvest. Zij vragen of de bepalingen van dit Handvest, voor zover het Hof van Justitie zich erop baseert, bij de uitleg van het EU-recht in zaken die vanuit andere lidstaten aanhangig worden gemaakt, toch doorwerken in de rechtsorde van het Verenigd Koninkrijk en Polen. In de visie van de regering is dit inderdaad het geval. De uitleg van het Hof van Justitie van een rechtshandeling die in de hele Unie gelding heeft, heeft effect in de hele Unie. Het ligt niet voor de hand dat de rechters in het Verenigd Koninkrijk en Polen daar een andere uitleg tegenover zullen stellen, aangenomen dat zij daarover zelf niet een vraag zouden kunnen voorleggen aan het Hof van Justitie.
Het niet integraal opnemen van het Handvest in het Verdrag van Lissabon zelf, zo antwoordt de regering op vragen van de leden van de Christen-Unie-fractie naar de meerwaarde van een verwijzing naar het Handvest, onderstreept de afwezigheid van enig grondwettelijk karakter van dit wijzigingsverdrag. Desgevraagd kan de regering bevestigen dat het voorkomen van een verruiming van de bevoegdheden van de Unie in haar visie afdoende wordt afgedekt in artikel 6 (6), eerste lid, tweede alinea, van het EU-Verdrag, alsmede in artikel 51, eerste en tweede lid, van het Handvest. Deze leden vragen voorts of het helemaal duidelijk is wanneer er wel of geen relatie is met het recht van de Unie. De regering merkt hierover op dat de rechten en verplichtingen voor Unie en lidstaten helder zijn geformuleerd, maar dat niet uitgesloten is dat in concrete gevallen een nadere verduidelijking wenselijk is. In ieder geval zal het Hof van Justitie daarbij de bepalingen van artikel 6 (6), eerste lid, tweede alinea, van het EU-Verdrag en van artikel 51, tweede lid, van het Handvest in acht moeten nemen. Volgens deze bepalingen breidt het Handvest het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken. De vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie of het Europese Hof van Justitie door de opgenomen verwijzing naar het Handvest zich kan uitspreken over deze grondrechten, moet bevestigend worden beantwoord.
De regering tekent daarbij aan dat dit altijd zal moeten gebeuren met inachtneming van de kaders die daaraan worden gesteld in artikel 6 (6), eerste lid, EU-Verdrag en in de artikelen51 en 52 van het Handvest. De leden van de SGP-fractie vragen de regering een overzicht van de bepalingen uit het Handvest die méér bescherming bieden dan vergelijkbare bepalingen in het EVRM en per bepaling aan te geven welke extra bescherming precies geboden wordt. De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar het overzicht in punt 2 van de Toelichting bij artikel 52 van het Handvest, waarin de artikelen zijn opgesomd waarvan de inhoud dezelfde is als die van de daarmee corresponderende artikelen van het EVRM, maar waarvan de reikwijdte ruimer is:
• artikel 9 bestrijkt de werkingssfeer van artikel 12 EVRM, maar de werkingssfeer ervan kan worden uitgebreid tot andere vormen van huwelijk als de nationale wetgeving deze instelt; • artikel 12, lid 1, correspondeert met artikel 11 EVRM, maar de werkingssfeer ervan is uitgebreid tot het niveau van de Europese Unie; • artikel 14, lid 1, correspondeert met artikel 2 van het aanvullend protocol bij het EVRM, maar de werkingssfeer ervan is uitgebreid tot beroepsopleiding en bijscholing; • artikel 14, lid 3, correspondeert met artikel 2 van het aanvullend protocol bij het EVRM, met betrekking tot het recht van ouders; • artikel 47, leden 2 en 3, correspondeert met artikel 6, lid 1, van het EVRM, maar de beperking tot de betwistingen betreffende burgerlijke rechten en verplichtingen of tot strafrechtelijke vervolging geldt niet ten aanzien van het recht van de Europese Unie en de toepassing ervan; • artikel 50 correspondeert met artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM, maar de reikwijdte ervan is uitgebreid tot het niveau van de Europese Unie in de onderlinge verhoudingen van de rechtsmacht van de lidstaten; • tot slot kunnen de burgers van de Europese Unie, binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie, niet worden beschouwd als vreemdelingen, zulks wegens het verbod van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit. De door artikel 16 EVRM vastgestelde beperkingen met betrekking tot de rechten van vreemdelingen zijn in dat verband dus niet op hen van toepassing.
De vraag van de leden van de SGP-fractie of artikel 2 van het Handvest luidende «Een ieder heeft recht op leven» ook betekenis heeft voor het ongeboren leven, beantwoordt de regering bevestigend. Daarbij wordt aangetekend dat deze bepaling dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als artikel 2 van het EVRM en dat het, bij gebreke van een bevoegdheid van de Unie op dit gebied, aan de lidstaten staat te bepalen wanneer sprake is van ongeboren leven in de zin van deze bepaling.
De leden van de SGP-fractie stellen vragen bij het feit dat het Handvest zich uitlaat over zaken die buiten de competenties van de EU vallen, zoals de doodstraf. Het Handvest richt zich toch tot de instellingen, organen en instanties van de EU en tot de lidstaten uitsluitend en voor zover deze het recht van de EU ten uitvoer brengen, zo vragen deze leden. Voorts vragen zij of het één niet op gespannen voet staat met het ander. Indien een lidstaat de doodstraf zou willen opleggen aan een pleger van een ernstig terroristisch misdrijf, zou het Handvest dit in de weg staan? De desbetreffende lidstaat zou met de tenuitvoerbrenging van het doodvonnis toch geen recht van de EU ten uitvoer brengen, zo vragen deze leden. De regering antwoordt op deze vragen als volgt. De voltrekking van de doodstraf door een lidstaat kan nimmer plaatsvinden ter uitvoering van een Uniehandeling. De Unie is immers niet bevoegd tot het opleggen van de doodstraf. Deze bepaling heeft dan ook een ander doel, namelijk te waarborgen dat de Unie bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden het verbod op de doodstraf zal respecteren.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of er enig juridisch verschil is in de bindendheid van het Handvest voor de Grondrechten tussen de opname ervan in het Verdrag zelf en de verwijzing in het Verdrag naar het Handvest. De regering wijst op artikel 6, eerste lid, van het EU-Verdrag dat bepaalt dat het Handvest dezelfde juridische waarde heeft als het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag. Het niet in de Verdragstekst opnemen van het Handvest is in de visie van de regering een juiste beslissing omdat daarmee een duidelijk onderscheid gemarkeerd wordt met het meer constitutionele karakter van het Grondwettelijk Verdrag.
Voorts vragen deze leden wat de consequentie is van het feit dat twee lidstaten zich niet gebonden achten aan het Handvest en of het Handvest dan toch gerekend kan worden tot de fundamentele rechten van de hele Europese Unie. De regering beantwoordt deze vraag als volgt. Niet gesteld kan worden dat het Handvest van de Grondrechten in het algemeen niet van toepassing is op Polen en het Verenigd Koninkrijk. Het Protocol betreffende de toepassing van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk heeft blijkens de preambule tot doel de toepassing van het Handvest op deze landen te «verduidelijken». Zo opgevat vormt het Protocol slechts een uitleg van de bepalingen van het Handvest, met name de horizontale bepalingen van artikel 51 en 52 van het Handvest.
Belangrijk is ook dat artikel 1 van het Protocol alleen een verwijzing bevat naar de toepassing van het Handvest door de rechters van deze lidstaten. Los van de vraag of hier kan worden gesproken van een daadwerkelijke beperking van de rechterlijke bevoegdheden, is het duidelijk dat de wetgevers, uitvoeringsinstanties en wetshandhavers van deze beide landen volledig gebonden zijn aan het Handvest bij de uitvoering van het Unierecht. Het Protocol constateert in artikel 1 dat het Handvest de rechters van deze landen en het Hof van Justitie niet de bevoegdheid verleent een nationale regeling of praktijk in strijd met het Handvest te verklaren. Inderdaad bevat het Handvest niet een dergelijke bepaling. Bedacht moet immers worden dat het Handvest niet geïsoleerd kan worden toegepast op nationale wetgeving, maar altijd in combinatie met de toepassing van de verdragsbepalingen en de overige bepalingen en regels van het EU-recht. Het Handvest is immers in de lidstaten alleen van toepassing wanneer de lidstaten het EU-recht ten uitvoer brengen, zo blijkt uit artikel 51 van het Handvest. En aan de bepalingen van de Verdragen en aan het EU-recht in het algemeen moeten de beide landen altijd blijven voldoen, zoals in de preambule van het genoemde Protocol – uitzonderlijk – tot twee keer toe wordt onderstreept.
In dit verband moet ook worden gewezen op artikel 19, eerste lid, van het EU-Verdrag. Deze bepaling verplicht in algemene bewoordingen de lidstaten te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren. In het licht van deze algemene bepaling dienen de bepalingen van het Protocol strikt te worden uitgelegd.
Voorts wijst de regering erop dat het Protocol zelf erkent dat de rechters van Polen en het VK het Handvest mogen toepassen wanneer de wetgeving van Polen en het VK in de sociale rechten van Titel IV van het Handvest voorziet, zo blijkt uit artikel 1, tweede lid, van het Protocol. Dit is trouwens ook de opvatting van de regering over de strekking van Titel IV. Titel IV van het Handvest bevat sociale beginselen, die nader vorm moeten krijgen in EU-wetgeving. Die EU-wetgeving zal door Polen en het VK normaal moeten worden toegepast, en hun rechters en het Hof van Justitie zullen zich over deze toepassing kunnen uitspreken. Wanneer een EU-richtlijn moet worden omgezet in nationale wetgeving, zullen de nationale rechters de nationale wetgeving kunnen toetsen aan de richtlijn. Die richtlijn zal door de nationale rechters zo nodig moeten worden uitgelegd met inachtneming van de bepalingen van het Handvest. Deze kunnen echter slechts als ondersteunend element van die uitleg worden gezien. Primair is een lidstaat, ook Polen en het VK, verplicht aan de bepalingen van de richtlijn te voldoen. In dit verband is tot slot van belang dat het Hof van Justitie te allen tijde bevoegd zal zijn prejudiciële vragen van Poolse en Britse rechters over de uitleg van een richtlijn te beantwoorden.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen in dit verband voorts of een Britse burger anders zal worden behandeld wanneer het VK niet deelneemt aan een vorm van versterkte samenwerking en welke waarborgen er gelden bijvoorbeeld als Eurojust, samen met een groep lidstaten in het kader van versterkte samenwerking, een grensoverschrijdend onderzoek doet waarbij een Britse burger is betrokken die gearresteerd wordt in Duitsland (dat deelneemt aan de versterkte samenwerking) terwijl hij daar op vakantie is. De regering wijst erop, dat er verschil bestaat tussen versterkte samenwerking in de zin van het verdrag en het verschijnsel dat een aantal lidstaten een gezamenlijk onderzoeksteam vormen, waarin Eurojust participeert. Dat laatste kan niet worden aangeduid als versterkte samenwerking in de zin van het verdrag. De door vragenstellers geschetste casus kan zich ook onder de werking van de bestaande verdragen voordoen. Verder geldt ten aanzien van personen, die in het kader van een gezamenlijk strafrechtelijk onderzoek worden aangehouden dat dit geschiedt, omdat zij verdacht worden van strafbare feiten en dat daarbij geen onderscheid wordt gemaakt naar hun nationaliteit. Voor zover daarbij uitvoering van EU-recht aan de orde is, zullen die betrokken autoriteiten het Handvest in acht moeten nemen ongeacht de nationaliteit van de betreffende burger.
De leden van de SP-fractie vragen tot slot naar de reden waarom de Unie voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon geen aanvang maakt met onderhandelingen over de toetreding van de Unie tot het EVRM, aangezien de Unie de facto reeds rechtspersoonlijkheid bezit. De regering wijst er in dit verband op dat het enkele bezit van rechtspersoonlijkheid op zich geen bevoegdheid van de Unie met zich brengt om een akkoord te sluiten over de toetreding tot het EVRM. Hiervoor moet eerst een uitdrukkelijke bevoegdheid in de Verdragen worden opgenomen. Het Hof van Justitie was hierover zeer stellig in zijn advies 2/94, waaruit blijkt dat een wijziging van de Verdragen noodzakelijk is om de toetreding te realiseren. De mogelijkheid tot toetreding tot het EVRM zal door het Verdrag van Lissabon worden opgenomen in artikel 6 VEU. Zonder die wijziging kunnen derhalve geen toetredingsonderhandelingen plaatsvinden.
