Op deze pagina:
In het Werkingsverdrag zal een titel worden opgenomen over de Rvvr. Deze regeling vormt in zekere zin een actualisering van de samenwerking op grond van de Verklaring van Tampere (1999) en het Haags Programma (2004) en het daarmee samenhangende beleid om de institutionele en procedurele voorzieningen op dit terrein te verbeteren. Als onderdeel van de overgang van de bestaande bepalingen inzake Politiële en Justitiële Samenwerking in strafzaken naar het Werkingsverdrag wordt op een aantal van deze terreinen besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid ingevoerd.1 Verder wordt voor de Unie een bevoegdheid geschapen om een gemeenschappelijk beleid inzake visa en verblijfstitels, een gemeenschappelijk asielstelsel, een gemeenschappelijk immigratiebeleid en minimumharmonisatie inzake het strafprocesrecht te ontwikkelen.
Op de terreinen van asiel en immigratie, privaatrecht en strafrecht worden aldus verdere stappen gezet in de communautarisering ervan. Op een aantal punten is de memorie van toelichting bij het voorstel van rijkswet duidelijk over het standpunt van de Nederlandse regering dienaangaande. Zo wordt de doelstelling van één uniform asielstelsel onderschreven. De regering is blijkens de toelichting voorstander van de versteviging van de positie van Eurojust. Op andere onderdelen geeft de toelichting minder inzicht in het standpunt van de Nederlandse regering. Gewezen kan worden op de samenwerking in civiele zaken, de samenwerking in strafzaken, en de mogelijke invoering van een Europees Openbaar Ministerie. De Raad adviseert de toelichting ter zake aan te vullen.
De Raad merkt voorts op dat, zoals hiervoor al is vastgesteld, met de communautarisering van de Rvvr de rechtsmacht van het Hof van Justitie zich in het vervolg volledig over dit beleidsterrein uitstrekt met verstrekkende gevolgen voor de nationale rechterlijke procedures. In de memorie van toelichting wordt gewezen op de bijzondere positie van het Verenigd Koninkrijk dienaangaande. Elders in de toelichting wordt terecht ook gewezen op de uitzonderingsposities van Ierland en Denemarken met betrekking tot de Rvvr. De Raad beveelt aan in de toelichting eveneens aandacht te besteden aan de positie van deze staten ten opzichte van het Hof van Justitie op dit terrein.
Naar boven
Op verzoek van de Raad van State is in de toelichting meer inzicht verschaft in het standpunt van de regering ten aanzien van de samenwerking in civiele zaken en in strafzaken, alsmede de mogelijke invoering van een Europees Openbaar Ministerie.
Positie Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken in RVVR ten opzichte van Hof van Justitie
Voorts is de toelichting aangevuld naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad van State meer aandacht te besteden aan de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken ten opzichte van het Hof van Justitie in de RVVR. Hierover kan het volgende worden opgemerkt.
Aan het Verdrag van Amsterdam zijn drie Protocollen gehecht die betrekking hebben op de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken en waarin de uitzonderingsposities van deze drie lidstaten met betrekking tot titel IV EG-verdrag en het Schengen-acquis zijn geregeld. Het betreft het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie en het Protocol betreffende de positie van Denemarken. Uit deze Protocollen vloeit ook voort dat deze lidstaten een bijzondere positie innemen ten opzichte van het Hof van Justitie.
Rechtsmacht Hof over RVVR-besluiten totstandgekomen na inwerkingtreding Verdrag van Lissabon Het Verdrag van Lissabon continueert, zij het met wijzigingen, de bijzondere positie van deze drie lidstaten met betrekking tot het gehele terrein van de RVVR en in het verlengde daarvan hun positie ten opzichte van het Hof van Justitie. Dit leidt, wat betreft maatregelen die na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tot stand worden gebracht, tot het volgende beeld.
Op grond van artikel 2 van het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zijn de bepalingen van titel IV van het Werkingsverdrag (titel V VWEU) niet van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en Ierland en kan derhalve een arrest van het Hof houdende uitlegging van enigerlei bepaling van die titel het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet binden of op deze lidstaat van toepassing zijn. Het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie, waarin de mogelijkheden voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland om te participeren in dat acquis zijn geregeld (artikelen 4 en 5), bevat geen bijzondere bepaling met betrekking tot het Hof van Justitie ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Ook hier heeft het Hof van Justitie op dit terrein geen rechtsmacht ten aanzien van deze lidstaten.
Voor Denemarken geldt op grond van artikel 2 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken evenzeer dat titel IV van het Werkingsverdrag (titel V VWEU) niet op deze lidstaat van toepassing is en sluit de gebondenheid aan uitspraken van het Hof van Justitie terzake eveneens uit. De enige uitzonderingen daarop vormen aspecten van het visumbeleid van de Unie, hetgeen is vastgelegd in artikel 6 van het Protocol. De Deense positie ten opzichte van het Schengen-acquis wordt beheerst door artikel 4 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken.
Het staat de drie lidstaten vrij om hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk te gaan participeren in de samenwerking op het terrein van de RVVR, inclusief het Schengen-acquis, hetgeen als consequentie zal hebben dat zij ook de rechtsmacht van het Hof van Justitie voor de betreffende onderdelen zullen moeten accepteren.
RVVR-besluiten tot stand gekomen voor inwerkingtreding Verdrag van Lissabon
Voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland geldt dat titel IV-maatregelen ook van toepassing zijn op deze lidstaat voor zover deze verenigbaar zijn met de bepalingen van het Protocol betreffende de toepassing van bepaalde aspecten van artikel 7 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Voor de beide lidstaten zal bij inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de rechtsmacht van het Hof van Justitie gelden voor de onderdelen van het acquis waarin men al onder het Verdrag van Amsterdam participeerde.
Onder het Verdrag van Amsterdam geldt, op basis van de bij dat Verdrag behorende protocollen, titel IV EG-Verdrag niet voor Denemarken. De onderdelen van het Schengen-acquis die al tot stand waren gebracht voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn wel van toepassing op Denemarken.
Er zijn maatregelen op grond van titel VI EU-Verdrag tot stand gebracht, die zowel op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken van toepassing zijn. Met betrekking tot deze maatregelen geldt voor deze lidstaten vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dus ook het Protocol betreffende de overgangsbepalingen, zoals dat is toegelicht in deel III, paragraaf 2.1.8 van de toelichting.
Zoals uiteengezet in de toelichting, blijft, ondanks deze regelingen, het doel van de regering dat de drie betrokken lidstaten zo veel mogelijk aan het acquis deelnemen teneinde de effectiviteit daarvan te bevorderen. De regering benadrukt dat de «opt-outs» van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken voor Nederland geen aantrekkelijke optie vormen. Dergelijke «opt-outs» zijn niet in ons belang. Nederland heeft behoefte aan een effectieve EU als het gaat om het waarborgen van vrijheid en veiligheid. Nederland heeft behoefte aan een gezamenlijk asiel- en migratiebeleid en aan een gezamenlijke aanpak van terrorisme en georganiseerde misdaad. Daarom wil Nederland een actieve speler zijn bij de totstandkoming van het Europese beleid op dit terrein. Daarbij speelt ook de geografie een rol: Nederland is geen eiland aan de rand van Europa, maar een open land midden in Europa.
Het nadeel van een dergelijke opt-out is bovendien dat het standpunt van de lidstaten met een «opt-out» geen rol speelt bij de totstandkoming van de betreffende instrumenten en bij de toepassing van dat beleid. Er bestaat een zeker gevaar dat landen die over een «opt-out»-mogelijkheid beschikken in de besluitvorming over relevante wetgeving aan de zijlijn komen te staan. Het kan gebeuren dat, in het licht van binnenlandse, Europese of mondiale ontwikkelingen, op termijn besloten wordt alsnog te willen deelnemen aan het reeds totstandgekomen acquis, zonder dit mee te hebben kunnen vormgeven. Voorts wijst de regering erop dat het Nederlandse belang er in de regel niet alleen in gelegen is dat geen wetgeving tot stand komt die voor Nederland problematisch is, maar vaak ook dat wetgeving tot stand komt die andere lidstaten (én Nederland) bindt. Een gemarginaliseerde positie van Nederland bij de totstandkoming van wet- en regelgeving is in dergelijke gevallen weinig aantrekkelijk.
In dit licht wijst de regering erop dat de «opt-outs» in Denemarken op dit moment onderwerp van discussie zijn. De Deense regering overweegt de «opt-outs» te beëindigen en hierover de Deense bevolking te raadplegen. Deze ontwikkeling toont aan dat ook in andere lidstaten de nadelen van een «opt-out» worden ingezien. Dit onderstreept het belang van directe betrokkenheid bij de totstandkoming van de desbetreffende instrumenten.
Het nieuwe artikel 2, tweede lid, van het EU-Verdrag (artikel 3 VEU), bevat de algemene omschrijving van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (hierna: de RVVR). In titel IV, deel III, van het Werkingsverdrag (titel V, deel III, VWEU) wordt de RVVR nader uitgewerkt.
Algemeen
Het scheppen van één juridisch kader voor nagenoeg alle beleidsterreinen van de Europese Unie leidt er voor de RVVR toe dat voortaan voor alle onderdelen hiervan dezelfde rechtsinstrumenten en dezelfde wetgevingsprocedure geldt. Daardoor komen voortaan de wetgevende maatregelen op strafrechtelijk terrein ook tot stand met het Europees Parlement als medewetgever. Hiermee komt een einde aan het op dit beleidsterrein ook door het Nederlandse parlement betreurde democratisch deficit op Europees niveau. De besluitvorming van de Raad wijzigt doordat hij bij gekwalificeerde meerderheid zal beslissen. De regering acht dit een positieve ontwikkeling. De democratische legitimiteit van de getroffen EU-maatregelen wordt versterkt en de afschaffing van het unanimiteitsvereiste kan ertoe leiden dat maatregelen niet langer behoeven te worden afgezwakt of anderszins worden verwaterd om ook aan de laatste bezwaren van een lidstaat tegemoet te komen.
Andere belangrijke wijziging in de RVVR-titel van het Verdrag vormt de inhoudelijke uitbreiding van de werkterreinen, zoals de invoering van nieuwe rechtsbases voor een gemeenschappelijk asiel- en immigratiesysteem en de uitbreiding van de bevoegdheden op het terrein van strafrechtelijke en politionele samenwerking.
In verband met de overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid is in de artikelen 69 A en 69 B van het Werkingsverdrag betreffende de strafrechtelijke samenwerking, een zogeheten noodremprocedure opgenomen (artikelen 82 en 83 VWEU). Wanneer een lidstaat van mening is dat een ontwerp-maatregel, waarover met gekwalificeerde meerderheid wordt besloten, een aantasting vormt van een fundamenteel aspect van zijn strafrechtsstelsel dan kan deze lidstaat verzoeken om de desbetreffende concept-maatregel aan de Europese Raad voor te leggen voor nadere bespreking. De gewone wetgevingsprocedure wordt dan opgeschort. De Europese Raad kan binnen vier maanden proberen consensus te bereiken. Dit kan door bijvoorbeeld verheldering van de doelstelling van het voorstel en/of zodanige aanpassing ervan, waardoor het voorstel ook voor de desbetreffende lidstaat aanvaardbaar is. Als geen consensus wordt bereikt, dan zijn er twee mogelijkheden. Ten eerste kan de wetgevingsprocedure definitief worden beëindigd, hetgeen betekent dat het voorstel niet tot stand zal komen. Ten tweede is het mogelijk dat een groep van ten minste negen lidstaten een nauwere samenwerking aangaat met betrekking tot de voorgestelde maatregel. Dit moeten zij binnen vier maanden aangeven aan het Europees Parlement, de Commissie en de Raad. In dat geval geldt dat zij daartoe niet meer de toestemming van alle lidstaten nodig hebben, maar dat zij automatisch tot nauwere samenwerking gemachtigd zijn met in achtneming van de regels die voor nauwere samenwerking gelden (artikel 10 EU-Verdrag (artikel 20 VEU) en artikel 280 D (artikel 329 VWEU) en verder van het Werkingsverdrag). Na de totstandkoming ervan geldt die maatregel dan alleen voor de lidstaten die de nauwere samenwerking zijn aangegaan. Het is duidelijk dat frequente toepassing van dit mechanisme niet wenselijk zou zijn, omdat dit ertoe zou leiden dat lidstaten aan uiteenlopende regels gebonden zijn, hetgeen verstorend zou werken voor de onderlinge strafrechtelijke samenwerking. Het is overigens niet de verwachting van de regering dat de noodremprocedure snel aan de orde zal komen. Voorwaarde is immers dat een lidstaat aanvoert dat de voorgestelde regeling afbreuk doet aan fundamentele aspecten van zijn strafrechtstelsel, hetgeen een behoorlijke drempel legt voor het inroepen ervan.
Naast de artikelen 69 A en 69 B van het Werkingsverdrag (artikelen 82 en 83 VWEU) bieden ook de artikelen 69 E (Europees openbaar ministerie) en 69 F (operationele politiële samenwerking) van het Werkingsverdrag (artikelen 86 en 87 VWEU) de mogelijkheid een nauwere samenwerking aan te gaan in geval de vereiste unanimiteit voor besluitvorming ontbreekt. Op deze wijze is een compromis gevonden tussen het behouden van besluitvorming met unanimiteit op deze terreinen en de wens van sommige lidstaten om op intensievere wijze te kunnen samenwerken.
Voor drie lidstaten (Ierland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk) zijn bij de totstandkoming van het Verdrag van Amsterdam uitzonderingsposities geschapen met betrekking tot onderdelen van de RVVR. Deze zijn neergelegd in een aantal protocollen: het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de RVVR, het Protocol betreffende de positie van Denemarken en het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie. Conform het mandaat van de Europese Raad, punt 19, sub l, is het toepassingsgebied van het eerstgenoemde Protocol, uitgebreid tot het gehele terrein van de RVVR. Dit heeft tot gevolg, dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland voortaan aan nieuwe maatregelen op strafrechtelijk terrein slechts gebonden zijn indien ze gebruik maken van hun «opt-in». Een soortgelijk regime zal gaan gelden voor de maatregelen die voortbouwen op het bestaande Schengen-acquis en titel IV (van deel III van het EG-Verdrag) maatregelen (titel V, deel III, VWEU). In tegenstelling tot het regime van vóór het Verdrag van Lissabon is in het Verdrag van Lissabon uitdrukkelijk naar compensatie voor eventuele nadelige effecten van de afwijkende posities van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken gestreefd. Deze wordt bereikt door te voorzien in een procedure, waarbij in het geval door een van de betrokken lidstaten van deelname van een nieuwe voortbouwende maatregel wordt afgezien, uitdrukkelijk wordt bezien of de deelname aan bestaande, onderliggende regelingen wel kan worden gecontinueerd zonder dat de coherentie en de praktische uitvoerbaarheid in gevaar komt. Is dat niet het geval dan kan uitsluiting van deze onderliggende regelingen volgen. De daartoe strekkende procedures zijn vastgelegd in de genoemde protocollen. Ondanks deze regelingen blijft het doel dat de drie betrokken lidstaten zoveel mogelijk aan het gehele acquis deelnemen. Dat komt tot uitdrukking in de protocollen zelf, die de mogelijkheid bevatten om geheel van de afwijkende positie af te zien. Bovendien verwacht de regering dat het bestaan van deze compensatoire procedure als een rem zal fungeren op afwijkende posities van de betreffende landen ten aanzien van toekomstige maatregelen. Alles overziende komt de regering tot het oordeel dat de Unie met de aangepaste titel over de RVVR een antwoord kan geven op de uitdagingen waarmee de Unie als geheel, de lidstaten en burgers worden geconfronteerd: de vorming van een adequaat asiel- en migratiebeleid, het voorkomen en bestrijden van terrorisme en andere criminaliteit zoals grensoverschrijdende mensenhandel, mensensmokkel en drugshandel. Het Verdrag van Lissabon verschaft de Unie over de instrumenten om effectief op te treden. Sinds de totstandkoming van de Schengen uitvoeringsovereenkomst in 1990 (Trb. 1990, 145) en de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993, heeft het parlement in Nederland een bijzondere rol gehad bij de totstandkoming van maatregelen op het onderhavige terrein. De bekende instemmingsprocedure die voorafgaand aan elke Raad werd gevolgd, strekte ertoe het ontbreken van een adequate rol van het Europees Parlement te compenseren. Toen in het Verdrag van Amsterdam werd voorzien in opneming van het personenverkeer in titel IV, deel III, van het EG-Verdrag werd in de goedkeuringswet een dynamische bepaling opgenomen die er in voorzag dat de reikwijdte van de instemmingsprocedure aan de ontwikkelingen op EU-niveau werd aangepast. Omdat het Verdrag van Lissabon erin voorziet dat maatregelen op het terrein van de RVVR volgens reguliere communautaire besluitvormingsprocedures tot stand komen, komt daarmee aan de instemmingsprocedure de reden van bestaan te ontvallen (zie ook deel I, paragraaf 8 van deze toelichting), en voorziet het voorstel van Rijkswet tot goedkeuring van het Verdrag in intrekking van de bepalingen terzake in de goedkeuringswetten bij de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice. Dat wil uiteraard niet zeggen dat het parlement als gevolg hiervan geen bemoeienis meer zal hebben met de ontwikkelingen op het terrein van de RVVR. Integendeel, naast het in Nederland gebruikelijke overleg ter voorbereiding van de vakraden en de Europese raden, voorziet ook het Verdrag van Lissabon uitdrukkelijk in een rol voor nationale parlementen.
In aanvulling op de algemene bepalingen over de rol van nationale parlementen in artikel 8 C EU-Verdrag (artikel 12 VEU), waarop hierna in paragraaf 3.2 zal worden ingegaan, wordt op verschillende manieren de betrokkenheid van de nationale parlementen gewaarborgd in de artikelen 61 B, 61 C, 61 D, 69 D en 69 G van het Werkingsverdrag (artikelen 69, 70, 71, 85 en 88 VWEU), in het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen van de lidstaten in de Europese Unie en in het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
Algemene bepalingen
Artikel 61 van het EG-Verdrag wordt vervangen door een hoofdstuk dat de algemene bepalingen op het terrein van de RVVR bevat en die zijn vastgelegd in de artikelen 61 tot en met 61 I van het Werkingsverdrag (artikelen 67 t/m 76 VWEU). Artikel 61 van het Werkingsverdrag (artikel 67 VWEU) bevat de uitwerking van de uitgangspunten en vier belangrijke taakgebieden van de Unie binnen de RVVR. Nieuw is dat hierbij wordt benadrukt dat in deze ruimte de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten moeten worden geëerbiedigd. Het tweede lid beschrijft de doelstellingen op het terrein van personenverkeer: controles aan de buitengrenzen, asiel en immigratie, waarbij staatlozen gelijk worden gesteld met onderdanen van derde landen. Op die manier kan een eenvormig asielstelsel worden ontwikkeld. Het personenverkeer wordt nader uitgewerkt in hoofdstuk 2, titel IV, deel III, van het Werkingsverdrag (hoofdstuk 2, titel V, deel III, VWEU). Het derde lid ziet op de strafrechtelijke samenwerking, dat wil zeggen de samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten. De strafrechtelijke samenwerking wordt nader uitgewerkt in de hoofdstukken 4 en 5, titel IV, deel III, van het Werkingsverdrag (hoofdstukken 4 en 5, titel V, deel III, VWEU). Het vierde lid ziet op justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, dat in hoofdstuk 3, titel IV, deel III, van het Werkingsverdrag (hoofstuk 3, titel V, deel III, VWEU) wordt uitgewerkt.
De bestaande praktijk van de Europese Raad om strategische richtsnoeren te geven voor de RVVR krijgt een verdragsbasis in artikel 61 A Werkingsverdrag (artikel 68 VWEU). Deze bepaling is een uitwerking van het, hiervoor in paragraaf 2.1.5 van deze memorie toegelichte artikel 9 B van het EU-Verdrag (artikel 15 VEU), waarin in het eerste lid de algemene bevoegdheden van de Europese Raad zijn vastgelegd om politieke beleidslijnen en prioriteiten te bepalen. Artikel 61 B (artikel 69 VWEU) is van groot belang voor de nationale parlementen omdat daarin hun verantwoordelijkheid bij het toezien op de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel is vastgelegd. Deze bepaling dient in samenhang met het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid te worden gelezen, waarop in paragraaf 3.3 van deze toelichting zal worden ingegaan.
Artikel 61 C (artikel 70 VWEU) voorziet in een nieuw mechanisme van de Raad om een objectieve en onpartijdige evaluatie van de tenuitvoerlegging van Raadsbesluiten op RVVR-gebied te bewerkstelligen. De regering acht deze evaluaties van belang omdat de materie van deze titel relatief nieuw is en systematische aandacht voor de goede uitvoering ervan de ontwikkeling van de RVVR zal bevorderen. Dit geldt met name voor de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning. Dit evaluatiemechanisme komt bovenop de bestaande toezichtsstructuren van het Verdrag, te weten het toezicht van de Commissie en de inbreukprocedure voor het Hof van Justitie neergelegd in de artikelen 226 tot en met 228 van het Werkingsverdrag (artikelen 258 t/m 260 VWEU). De toelichting daarop is opgenomen in paragraaf 2.1.8 van deze memorie. De betrokkenheid van het Europees Parlement en van de nationale parlementen bij deze evaluaties is mede dankzij Nederland tot stand gekomen.
In artikel 61 D (artikel 71 VWEU) wordt een permanent comité voor operationele samenwerking (COSI) opgericht dat onder de Raad ressorteert. Dit comité komt in de plaats van het bestaande comité als bedoeld in artikel 36 EU-Verdrag (CATS). In vergelijking met het «artikel 36 comité» ligt het accent bij het nieuwe comité op coördinatie. Het comité draagt eraan bij dat binnen de Unie de operationele samenwerking op het gebied van binnenlandse veiligheid wordt bevorderd en versterkt. Voorts bevordert het comité de coördinatie van het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. De regering is van oordeel dat het nieuwe comité een brede taak moet hebben: het moet belast worden met de coördinatie van zowel de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken als crisisbeheersing, terrorismebestrijding en grensbewaking, alsook de afstemming tussen die verschillende beleidsterreinen. Het comité dient te fungeren als een schakel tussen de Raad en de uitvoering. Voor eigen operationele taken voor het comité laat artikel 61 D (artikel 71 VWEU) geen ruimte. Dat zou ook ongewenst zijn vanwege het risico op doublures met bijvoorbeeld Europol en Eurojust. Het comité opereert niet los van deze instanties. Zoals uit de bepaling blijkt, kunnen de Commissie en andere organen en instanties van de Unie, zoals Europol en Eurojust, bij zijn werkzaamheden worden betrokken. Ook bij deze bepaling geldt dat de informatieplicht ten opzichte van het Europees Parlement en de nationale parlementen mede dankzij Nederland tot stand is gekomen. In artikel 61 E van het Werkingsverdrag (artikel 72 VWEU) wordt de eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de nationale veiligheid herbevestigd.
Artikel 61 F van het Werkingsverdrag (artikel 73 VWEU) is nieuw en vloeit rechtstreeks voort uit het mandaat van de Europese Raad van 22 juni 2007. Het ligt in het verlengde van de voorgaande bepaling en legt vast dat lidstaten vrij zijn bij de bescherming van de nationale veiligheid, de onderlinge samenwerking en coördinatie tussen hun bevoegde veiligheidsdiensten naar eigen inzicht in te richten. De in artikel 61 G van het Werkingsverdrag (artikel 74 VWEU) bedoelde administratieve samenwerking tussen de diensten van de lidstaten kwam ook al voor in titel IV, deel III, van het EG-Verdrag (artikel 66 EG-Verdrag). De reikwijdte ervan is met het Verdrag van Lissabon uitgebreid tot alle onderdelen van de RVVR. Artikel 61 H van het Werkingsverdrag (artikel 75 VWEU) vloeit ook rechtstreeks voort uit het mandaat van de Europese Raad van 22 juni 2007. Het bouwt voort op artikel 60 EG-Verdrag (juncto artikel 301 EG-Verdrag), dat voorzag in de mogelijkheid om uitvoeringsmaatregelen op het terrein van kapitaal- en betalingsverkeer, zoals bevriezingen van financiële tegoeden en activa, vast te stellen in het kader van GBVB activiteiten (nu in artikel 188 K van het Werkingsverdrag (artikel 215 VWEU)). Een soortgelijke bevoegdheid wordt door het Verdrag van Lissabon toegekend in het kader van de RVVR. Artikel 61 H (artikel 75 VWEU) voorziet in een bevoegdheid om een algemeen kader vast te stellen voor het nemen van dergelijke beheersmaatregelen tegen individuen, rechtspersonen en niet-statelijke entiteiten in het kader van de RVVR-samenwerking. De laatste alinea voorziet in het creëren van rechtswaarborgen voor de geadresseerden van deze beheersmaatregelen als onderdeel van het algemeen kader en in de uitvoeringsmaatregelen die op basis daarvan worden genomen. Bij deze bepaling hoort verklaring 25 waarin nader is uitgewerkt dat ter waarborging van de grondrechten en het verzekeren van effectieve rechtelijke toetsing de beperkende maatregelen op duidelijke criteria zijn gebaseerd.
Artikel 61 I van het Werkingsverdrag (artikel 76 VWEU) beschrijft het initiatiefrecht voor voorstellen op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken (hoofdstuk 4), de politiële samenwerking (hoofdstuk 5) en de maatregelen over administratieve samenwerking zoals geregeld in artikel 61 G van het Werkingsverdrag (artikel 74 VWEU). Dit betreft een afwijking van het algemene regime doordat op deze terreinen geen exclusief initiatiefrecht aan de Europese Commissie is toegekend. Er resteert een initiatiefrecht voor lidstaten, zij het dat zij niet langer individueel een voorstel kunnen indienen, maar dat een initiatief afkomstig moet zijn van minimaal een kwart van de lidstaten. De regering acht dit gedeelde initiatiefrecht een goed compromis. Afschaffing van de mogelijkheid voor individuele lidstaten om voorstellen in te dienen behoedt de Unie voor initiatieven die bij voorbaat weinig draagvlak hebben. Verklaring 36 bij artikel 188 N van het Werkingsverdrag (artikel 218 VWEU) over het sluiten van internationale akkoorden op het terrein van de RVVR bevestigt dat lidstaten de mogelijkheid behouden om internationale akkoorden te sluiten op RVVR-terrein, voorzover deze akkoorden verenigbaar zijn met het recht van de Unie. Deze mogelijkheid bestaat alleen voor de hoofdstukken 3, 4 en 5 van titel IV, deel III, van het Werkingsverdrag (hoofdstukken 3, 4 en 5, titel V, deel III, VWEU).
Grenscontroles, asiel en immigratie
De artikelen 62 tot en met 64 EG-Verdrag worden vervangen door de artikelen 62, 63, 63 bis en 63 ter, hoofdstuk 2, titel IV, deel III van het Werkingsverdrag (artikelen 77 t/m 80 VWEU, (hoofdstuk 2, titel V, deel III, VWEU)).
Bij de opzet van artikel 62 (artikel 77 VWEU)is rekening gehouden met de resultaten die onder de werking van artikel 62 EG-Verdrag al zijn geboekt op het terrein van de grenscontrole. Zodoende zijn details over visa, als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van artikel 62 EG-Verdrag niet meer expliciet opgenomen artikel 62 van het Werkingsverdrag (artikel 77 VWEU). Juist wegens de geboekte resultaten geeft deze bepaling ook richting aan de verdere ontwikkelingen, hetgeen tot uitdrukking komt in het eerste lid waarin de doelstellingen zijn geformuleerd. De vooruitgang komt in het bijzonder in onderdeel c) van het eerste lid tot uitdrukking, waarin een geïntegreerd systeem voor het beheer van de buitengrenzen als doel is opgenomen. Hieronder wordt een alomvattende aanpak ten behoeve van het beheer van de buitengrenzen verstaan. Het gaat daarbij niet alleen om de bewaking van de buitengrenzen, maar ook om zaken als het opzetten van een gemeenschappelijke risicoanalyse, een gemeenschappelijke opleiding voor grensbewakingsambtenaren en het oprichten van een netwerk van immigratieverbindingsfunctionarissen. De werkzaamheden van het Agentschap voor het operationeel beheer van de buitengrenzen vallen ook onder deze bepaling. Het derde lid maakt het mogelijk om maatregelen vast te stellen inzake paspoorten, identiteitskaarten, verblijfstitels en daarmee gelijkgestelde documenten indien dit noodzakelijk is voor het verwezenlijken van het recht op vrij verkeer op het grondgebied van de Europese Unie. Tot dusver bevatte het EG-Verdrag geen expliciete bevoegdheid dergelijke bepalingen vast te stellen. De regering acht deze bepaling een welkome aanvulling op de Uniebevoegdheden omdat daarmee een duidelijke rechtsbasis is geschapen voor de uniformering van identiteits- en reisdocumenten, indien dat noodzakelijk wordt geacht.
Artikel 63 van het Werkingsverdrag (artikel 78 VWEU), betreffende asiel, subsidiaire en tijdelijke bescherming, wijzigt artikel 63 EG-Verdrag. De bepaling getuigt van de vorderingen die op dat terrein na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn gemaakt door middel van de eerste fase van harmonisatie van minimumnormen. Zoals de Europese Raad in het eind 2004 aangenomen Haags Programma al constateerde, is als gevolg daarvan de weg vrijgemaakt voor de tweede fase, een gemeenschappelijk asielbeleid. Het eerste lid voorziet in de noodzakelijke rechtsbasis voor een gemeenschappelijk Europees asielsysteem, terwijl in het tweede lid de verschillende aspecten daarvan zijn aangegeven. Onderscheid wordt hierbij gemaakt tussen een uniforme asielstatus en een uniforme subsidiaire beschermingsstatus voor hen die geen asiel krijgen in de Unie maar wel internationale bescherming behoeven. In dit verband herinnert de regering aan de kabinetsreactie op het groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielsysteem, waarin is aangegeven dat Nederland voorstander is van één uniforme procedure en één uniforme status. Daarnaast is in het tweede lid, onder c) van artikel 63 Werkingsverdrag (artikel 78, tweede lid, c), VWEU) een specifieke rechtsbasis opgenomen voor een gemeenschappelijk stelsel voor tijdelijke bescherming van ontheemden dat op artikel 63, tweede lid, onder a) en b), EG-Verdrag is gebaseerd. Onderdeel g) van het tweede lid wordt door de regering verwelkomd omdat hiermee de noodzaak van partnerschappen en samenwerking met derde landen verdragsrechtelijk wordt erkend.
Artikel 63 bis van het Werkingsverdrag (artikel 79 VWEU) wijzigt artikel 63, derde en vierde lid, EG-Verdrag. Het biedt de rechtsbasis voor een gemeenschappelijk immigratiebeleid. Het eerste lid omschrijft de doelstellingen daarvan: het effectief omgaan met migratiestromen, bestrijding van illegale immigratie en een billijke behandeling van derdelanders die legaal op het Uniegrondgebied verblijven. Het tweede lid somt de hiervoor te nemen maatregelen op. Onderdeel d) houdt een welkome aanvulling van het bestaande artikel 63, derde lid, EG-Verdrag in: de bestrijding van mensenhandel, met name de handel in vrouwen en kinderen. De regering acht dit een goede zaak omdat hieruit blijkt dat ook langs andere dan strafrechtelijke weg tegen deze misstanden moet worden opgetreden. Het derde lid geeft de Unie de bevoegdheid om terug- en overnameovereenkomsten met derde landen te sluiten. Deze overeenkomsten voorzien erin dat derde landen zowel hun eigen onderdanen als onderdanen van andere landen die eerder op hun grondgebied hebben verbleven, moeten overnemen. Het vierde lid bevat de nieuwe rechtsbasis voor samenwerking op het gebied van integratie, zoals inburgeringsprogramma’s. Harmonisatie van wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen is uitgesloten. Het gaat hierbij om ondersteunend optreden van de Unie. Vormgeving van het beleid zelf blijft een zaak van de lidstaten. Het vijfde lid is opgenomen tegen de achtergrond van de doelstellingen en beperkt de bevoegdheid van de Unie voor wat betreft de toelating op hun grondgebied door de lidstaten van derdelanders met het oogmerk om daar al dan niet in loondienst arbeid te verrichten. De regering vindt dit passend gezien de wenselijkheid dat lidstaten zelf invulling kunnen blijven geven aan het nationale arbeidsmarktbeleid.
Artikel 63 ter van het Werkingsverdrag (artikel 80 VWEU) bouwt voort op het derde lid van artikel 63 van het EG-Verdrag, waarin een evenwichtige inspanning van de lidstaten werd genoemd voor de opvang van vluchtelingen en ontheemden. Nieuw is dat voortaan het hele terrein van asiel, immigratie en grensbewaking wordt bestreken. De regering steunt deze verbreding van het solidariteitsbeginsel. De ratio van de solidariteit is dat op deze terreinen grote gemeenschappelijke belangen op het spel staan. Dit omvat tevens het belang dat Nederland heeft bij bijvoorbeeld communautaire medefinanciering van verbetering van de kwaliteit van de buitengrensbewaking daar waar dat nodig is. De solidariteit omvat zowel materiële als financiële aspecten van het beleid.
Justitiële samenwerking in civiele zaken
Artikel 65 van het Werkingsverdrag (artikel 81 VWEU) betekent een uitbreiding van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen ten opzichte van het bestaande artikel 65 EG-Verdrag. De regering acht dit een goede zaak.Het eerste lid voegt toe dat de samenwerking op het terrein van civiel recht maatregelen kan omvatten die strekken tot onderlinge aanpassing van het recht van de lidstaten. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het stellen van minimumnormen van materieel burgerlijk recht. Het tweede lid geeft een limitatieve opsomming van categorieën van maatregelen. Deze opsomming komt grotendeels overeen met de in artikel 65 EG-Verdrag opgenomen lijst van maatregelen. Collisieregels, ook conflictregels genoemd, zijn regels die bepalen welk nationaal rechtsstelsel van toepassing is in een situatie met internationale elementen. Zij wijzen bijvoorbeeld het recht aan dat toepasselijk is op een overeenkomst tussen partijen die elk in een andere staat gevestigd zijn. De in artikel 65 Werkingsverdrag (artikel 81 VWEU) bedoelde maatregelen kunnen worden genomen met name wanneer dat nodig is voor de goede werking van de interne markt. Dit is een verruiming ten opzichte van artikel 65 EG-Verdrag dat immers uitsluitend zag op maatregelen voor zover nodig voor de werking van de interne markt (tweede lid). Ten einde het Verdrag in overeenstemming te brengen met het reeds ontstane acquis, zijn aan de in artikel 65 EG-Verdrag opgenomen lijst van maatregelen toegevoegd de verbetering van de toegang tot de rechter, de ontwikkeling van alternatieve methoden van geschillenbeslechting en ondersteuning van de opleiding van de magistratuur en justitieel personeel. De maatregelen van artikel 65 Werkingsverdrag (artikel 81 VWEU) worden door middel van de gewone wetgevingsprocedure tot stand gebracht. Echter, voor zover het gaat om de maatregelen op het gebied van familierecht met grensoverschrijdende gevolgen, geldt dat deze uitsluitend via een bijzondere wetgevingsprocedure tot stand kunnen worden gebracht. De Raad besluit daarover met unanimiteit, na raadpleging van het Europees Parlement (derde lid, eerste alinea). In de tweede alinea van het derde lid is een passerellebepaling opgenomen. De Commissie kan aan de Raad voorstellen met betrekking tot aspecten van het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen voortaan de gewone wetgevingsprocedure te volgen en dus bij gekwalificeerde meerderheid te beslissen. Een daartoe strekkend besluit wordt genomen met eenparigheid van stemmen in de Raad. Er is niet voorzien dat een dergelijk besluit nationale goedkeuring in alle lidstaten nodig heeft. Wel is voorzien in een bijzondere raadpleging van de nationale parlementen, waarbij deze ook bezwaar tegen de voorgenomen regeling kunnen maken. Daarbij is het bezwaar van slechts één parlement voldoende om het voorgenomen besluit tot wijziging van de wetgevingsprocedure te verhinderen.
Justitiële samenwerking in strafzaken
De JBZ-bepalingen uit het EU-Verdrag (artikelen 29 tot en met 39 EU-Verdrag) worden vervangen door hoofdstukken 1,4 en 5, titel IV, deel III van het Werkingsverdrag (hoofstukken 1, 4 en 5, titel V, deel III, VWEU). Zoals in paragraaf 2.2.1 van deze memorie al is aangegeven, geldt voortaan voor de justitiële samenwerking in strafzaken en voor de politiële samenwerking niet langer een afwijkend rechtsregime. Zoals in paragraaf 2.1.8 van deze memorie al is aangegeven geldt gedurende een overgangstermijn van vijf jaar nog wel een bijzondere regeling voor het Hof van Justitie. Deze houdt in, kort gezegd, dat het onder het bestaande EU-Verdrag bestaande beperkte rechtsmachtsregime van het Hof van Justitie op JBZ-terrein gedurende die periode gehandhaafd blijft. Naast de wijziging in het rechtsregime wordt de werkingssfeer van dit terrein inhoudelijk uitgebreid.
Artikel 69 A van het Werkingsverdrag (artikel 82 VWEU) wijzigt artikel 31, eerste lid, a tot en met d van het EU-Verdrag. Het ziet op de strafrechtelijke samenwerking tussen justitiële autoriteiten en, ter ondersteuning daarvan, op harmonisatie van regelingen van strafprocessuele aard. Het eerste lid codificeert het beginsel dat al sinds de Europese Raad van Tampere in 1999 aan deze samenwerking ten grondslag ligt: de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen. Verder blijkt uit dit lid dat de justitiële strafrechtelijke samenwerking ook harmonisatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen omvat. De uitwerking daarvan geschiedt in het tweede lid van deze bepaling. Van de in het eerste lid opgesomde deelterreinen ziet onderdeel b) op jurisdictiegeschillen. Dit is overgenomen uit de bestaande regeling. De in de onderdelen c) en d) genoemde maatregelen ter ondersteuning van de opleiding van magistraten en justitieel personeel zijn nieuw. De regering hecht aan deze uitbreiding omdat het beginsel van wederzijdse erkenning tot een zeer aanzienlijke uitbreiding van rechtstreekse samenwerking tussen justitiële autoriteiten gaat leiden. Deze zal goed verlopen wanneer de autoriteiten vertrouwen hebben in elkaars beslissingen en ook kennis hebben van elkaars werkwijzen en rechtssystemen. De noodzaak van aanvullende maatregelen voor deze autoriteiten werd al in paragraaf 3.2 van het Haags Programma onderkend. Het tweede lid bevat een gedetailleerde uitwerking van de mate waarin harmonisatie van wetgeving op het terrein van strafvordering mogelijk is. De te nemen maatregelen moeten dienen ter bevordering van de wederzijdse erkenning van vonnissen en van de overige politiële en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie. Het gaat om harmonisatie en niet om uniformering van de nationale wetgeving. Dat is ook de reden waarom uitsluitend het rechtsinstrument van de richtlijn kan worden gebruikt. Verder gaat het om minimumvoorschriften die door lidstaten in acht moeten worden genomen. Tot slot zijn de onderwerpen waarop de richtlijnen betrekking kunnen hebben in de onderdelen a), b) en c) van het tweede lid limitatief opgesomd. De regering acht het van belang dat de onderlinge aanpassing van de hierbedoelde wetgeving steeds strekt tot bevordering van de wederzijdse erkenning. Daarbij dient voorop te staan dat de voorgestelde wijzigingen er toe leiden dat ook bij deze nieuwe vorm van samenwerking de (procedurele) rechten van alle betrokkenen in het strafproces voldoende worden gewaarborgd. Onderdeel d) opent de mogelijkheid om binnen het in de aanhef van het tweede lid gestelde kader ook over andere onderwerpen maatregelen vast te stellen. Voordat daartoe kan worden overgegaan dient de Raad een unaniem besluit te nemen en is bovendien de goedkeuring van het Europees Parlement nodig. De regering acht deze flexibiliteit gewenst en verantwoord. Gewenst, omdat de ontwikkeling van het beginsel van de wederzijdse erkenning voor het strafrechtelijk terrein nog in een beginfase verkeert. Er kan blijken dat andere aanpassingen op strafvorderlijk terrein onontbeerlijk zijn voor een goede toepassing ervan. Verantwoord, omdat de voorgestane procedure door de betrokkenheid van het Europees Parlement met voldoende democratische waarborgen is omgeven. Op de in het derde lid van dit artikel opgenomen noodremprocedure is in paragraaf 2.2.1 van deze memorie al ingegaan.
Artikel 69 B van het Werkingsverdrag (artikel 83 VWEU) bouwt voort op artikel 31, eerste lid, onder 2 van het EU-Verdrag en breidt de reikwijdte, net als bij de voorgaande bepalingen, uit om de slagvaardigheid van de Unie op dit terrein te vergroten. De regering acht het van belang dat op het terrein van het materiële strafrecht heldere kaders zijn geformuleerd, voortbouwend op de uitspraken van het Hof van Justitie over het Kaderbesluit inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en over het Kaderbesluit tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging van schepen (zaak C-176/03, 13 september 2005, Jur. p.I-7879, en zaak C-440/05, 23 oktober 2007, n.n.g). Het artikel ziet op de onderlinge aanpassing van het materiële strafrecht door middel van minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties. Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat met minimumvoorschriften betreffende sancties niet wordt gedoeld op minimumstraffen. Het gaat zoals tot nu toe gebruikelijk is om minimale strafmaxima. Het juridische kader waarbinnen harmonisatie kan plaatsvinden is omschreven in de eerste alinea van het eerste lid. Het dient te gaan om bijzonder zware vormen van criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie als gevolg van de aard of effecten van de strafbare feiten óf omdat een bijzondere noodzaak is gebleken om deze op gemeenschappelijk basis te bestrijden. Ook bij deze bepaling geldt dat voor harmonisatiemaatregelen uitsluitend het rechtsinstrument van de richtlijn kan worden gebruikt. De in de tweede alinea opgenomen opsomming van de vormen van criminaliteit waar de Unie kan optreden is limitatief, maar uit de derde alinea blijkt dat de Raad hier eveneens met eenparigheid kan besluiten de lijst van misdrijven uit te breiden. Ook in dit geval is de democratische legitimatie van een dergelijk besluit verzekerd doordat het Europees Parlement daarmee dient in te stemmen. De regering acht deze voorziening ook hier gewenst en verantwoord. Ook op dit terrein geldt dat in het Verdrag van Lissabon niet voor altijd kan worden bepaald wat in de toekomst de behoefte aan harmonisatie kan zijn, terwijl het mede in Nederlands belang kan zijn dat bij opkomende nieuwe vormen van criminaliteit meteen Uniebreed wordt gereageerd. Het tweede lid bouwt voort op de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van het Hof van Justitie. Het bepaalt dat de Raad kan besluiten tot vaststelling van minimumvoorschriften met het oog op de strafrechtelijke normering van de uitvoering van harmonisatiemaatregelen indien dit nodig wordt geacht voor een doeltreffende uitvoering van het desbetreffende onderdeel van het Uniebeleid. Ook hiervoor kan uitsluitend de richtlijn worden gebruikt. Gezien de implicaties van deze voorschriften voor de strafrechtelijke handhaving door de lidstaten acht de regering het van belang dat eisen aan de handhaafbaarheid van die regelgeving worden gesteld. De regering zal zich ervoor inzetten dat de Raad, verantwoordelijk voor het opstellen van voorschriften die de strafbare feiten omschrijven en het bepalen van de strafmaat, hieraan voldoende aandacht besteedt. Tot slot is ook bij dit artikel in het derde lid een noodremprocedure opgenomen zoals toegelicht in paragraaf 2.2.1 van deze memorie.
Artikel 69 C van het Werkingsverdrag (artikel 84 VWEU) creëert een rechtsbasis voor ondersteunende maatregelen op het terrein van criminaliteitspreventie. Harmonisatie van nationale regelgeving is uitgesloten.
Artikel 69 D van het Werkingsverdrag (artikel 85 VWEU) wijzigt artikel 31, tweede lid, van het EU-Verdrag. Het artikel beschrijft in de eerste alinea van het eerste lid de opdracht van Eurojust en bepaalt daarmee het juridisch kader waarbinnen Eurojust zal functioneren. In de tweede alinea is vastgelegd dat de structuur, werkwijze en taken van Eurojust bij verordening zullen worden vastgesteld. Bij de onderdelen a) tot en met c) valt op dat de positie van Eurojust ten opzichte van de nationale opsporings- en vervolgingsautoriteiten wordt verstevigd, doordat Eurojust voortaan een strafrechtelijk onderzoek (dat wil zeggen een opsporingsonderzoek) kan inleiden, een coördinerende rol kan vervullen en jurisdictiegeschillen kan oplossen. Voor de goede orde wordt hierbij gewezen naar verklaring 27, waarin is gesteld dat in de op te stellen verordening rekening zal worden gehouden met de nationale voorschriften en gebruiken omtrent het inleiden van strafrechtelijk onderzoek. Bij deze nieuwe positie van Eurojust past dat het Europees Parlement en de nationale parlementen worden betrokken bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust. Tot slot wordt in het tweede lid bepaald dat de uitoefening van strafvorderlijke bevoegdheden voorbehouden blijft aan de bevoegde nationale autoriteiten. De regering is voorstander van een versteviging van de positie van Eurojust. De ervaringen tot nu toe hebben aangetoond dat deze organisatie aan een concrete behoefte van nationale vervolgingsautoriteiten voldoet. Zo wordt verwacht dat Eurojust in 2007, vijf jaren na de instelling ervan, bij zeker duizend grensoverschrijdende strafrechtelijke onderzoeken betrokken zal zijn geweest. Eurojust bevordert dat de grensoverschrijdende aspecten van strafbare feiten aan de oppervlakte komen en dat daaraan vervolgens ook een vervolg kan worden gegeven. De versteviging van de positie van Eurojust betekent dat Eurojust meer druk kan uitoefenen op nationale autoriteiten om dat vervolg ook daadwerkelijk te geven.
Artikel 69 E van het Werkingsverdrag (artikel 86 VWEU) is nieuw. Het voorziet in de oprichting van een Europees openbaar ministerie. Het idee van een Europese vervolgingsinstantie dateert al uit de jaren negentig van de vorige eeuw. Zo gaf de Commissie opdracht tot een wetenschappelijk studie, genaamd «The implementation of the Corpus Juris in the Member States». Vervolgens publiceerde de Commissie in 2001 een groenboek over een Europees openbaar ministerie (11 december 2001 COM (2001) 715 def), maar uit de reacties van de lidstaten daarop werd duidelijk dat er weinig draagvlak was voor dit idee. Dit was niet onbegrijpelijk omdat dit parallel liep met de oprichting van Eurojust. In 2000 was in het Verdrag van Nice de bepaling inzake Eurojust opgenomen, waarna de Raad een voorstel daarover in behandeling had genomen. Dat resulteerde in de oprichting van Eurojust bij besluit van de Raad van februari 2002 (PbEG 2002, L 63/1). Liepen tot nu toe de sporen van Eurojust en een Europees openbaar ministerie nog gescheiden van elkaar, in het Verdrag van Lissabon is ervoor gekozen om de twee ontwikkelingen met elkaar in verband te brengen. Tegen deze achtergrond bepaalt het eerste lid dat het Europees openbaar ministerie «op de grondslag van Eurojust» wordt ingesteld. De regering acht het een positieve ontwikkeling dat een koppeling tot stand is gebracht tussen Eurojust en een eventueel toekomstig Europees openbaar ministerie, zodat overlapping van bevoegdheden kan worden voorkomen. De uitwerking ervan zal, naar haar inzicht, vergen dat de juridische en feitelijke positie van Eurojust is geoptimaliseerd, zodat aan de hand van ervaringen in de praktijk ook kan worden bepaald welke toegevoegde waarde het Europees openbaar ministerie dient te hebben. Opname in het Verdrag van Lissabon is overigens geen bewijs van groeiende overeenstemming tussen de lidstaten op dit punt. Juist omdat de opvattingen van de lidstaten over dit thema uiteenlopen, bevat het eerste lid een aantal voorwaarden waaraan bij de instelling van het Europees openbaar ministerie moet worden voldaan. Zo besluit de Raad met eenparigheid van stemmen en is de goedkeuring van het Europees Parlement vereist. Verder is het werkterrein van dat Europees openbaar ministerie beperkt tot strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Als unanimiteit in de Raad over een voorstel tot de oprichting van het Europees openbaar ministerie ontbreekt, en er wel een groep van ten minste negen lidstaten is die tot de oprichting wil overgaan, wordt de wetgevingsprocedure in de Raad opgeschort en de ontwerpverordening voorgelegd aan de Europese Raad. De effecten van de interventie van de Europese Raad zijn vergelijkbaar met die van de in paragraaf 2.2.1 van deze memorie beschreven noodremprocedure. De Europese Raad kan binnen vier maanden proberen consensus over het voorstel te bereiken en, indien hij daarin slaagt, het voorstel ter verdere behandeling terugsturen naar de Raad. Wanneer geen consensus wordt bereikt in de Europese Raad en binnen dezelfde termijn ten minste negen lidstaten een nauwere samenwerking wensen aan te gaan op dit terrein, dan zijn zij daartoe automatisch gemachtigd. Het tweede lid beschrijft in het kort de bevoegdheden van het Europees openbaar ministerie. De wijze waarop het strafrechtelijk onderzoek vorm zal worden gegeven is niet uitgewerkt. Het lid bepaalt wel dat de daaruit voortvloeiende zaken worden aangebracht bij de bevoegde rechterlijke instanties van de lidstaten. Uit het derde lid blijkt welke aspecten eveneens aan de orde dienen te komen in de verordening tot oprichting van het Europees openbaar ministerie. In het vierde lid is de mogelijkheid opgenomen dat de Europese Raad met unanimiteit, na goedkeuring door het Europees Parlement en na raadpleging van de Commissie, kan besluiten tot uitbreiding van het werkterrein van het Europees openbaar ministerie.
Politiële samenwerking
De artikelen 69 F tot en met 69 H van het Werkingsverdrag (artikelen 87 t/m 89 VWEU) vervangen de artikelen 30 en 32 van het EU-Verdrag. Artikel 69 F van het Werkingsverdrag (artikel 87 VWEU) betreft het gezamenlijk optreden op het gebied van politiële samenwerking en wijzigt artikel 30, eerste lid, van het EU-Verdrag. Uit de formulering van het eerste lid blijkt dat onder de term «politiële samenwerking» ook andere opsporingsdiensten vallen. In dit verband is van belang dat de bepaling over douanesamenwerking in artikel 27 bis van het Werkingsverdrag (artikel 33 VWEU) niet langer de restrictie bevat dat het daarbij niet kan gaan om strafrechtelijke optreden. Het tweede lid van artikel 69 F (artikel 87, tweede lid, VWEU) bevat de onderwerpen die in het bestaande artikel 30 EU-Verdrag voorkomen. De operationele samenwerking is daar uitgelicht en ondergebracht in het derde lid. Deze splitsing is terug te voeren op de wijziging in wetgevings- en besluitvormingsprocedure. Voor de in het tweede lid genoemde maatregelen geldt de gewone wetgevingsprocedure en besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. Voor het derde lid, inzake de maatregelen die betrekking hebben op de operationele samenwerking tussen bevoegde autoriteiten van de lidstaten, geldt een bijzondere wetgevingsprocedure waarbij de Raad met eenparigheid van stemmen besluit, na raadpleging van het Europees Parlement. De reden voor deze afwijking is gelegen in het karakter van de samenwerking. Uit het vervolg van het derde lid blijkt dat, indien geen unanimiteit in de Raad is voor een dergelijk voorstel, hier eenzelfde procedure met eventuele automatische machtiging voor nauwere samenwerking is voorzien als bij artikel 69 E van het Werkingsverdrag (artikel 86 VWEU). Artikel 69 G van het Werkingsverdrag (artikel 88 VWEU) betreft Europol en vervangt artikel 30, tweede lid, van het EU-Verdrag. In vergelijking met de in artikel 2 van de Europol-Overeenkomst (Overeenkomst op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie tot oprichting van een Europese Politiedienst; Brussel, 26 juni 1995, Trb. 1995, 282) neergelegde doelstelling, worden twee uitbreidingen voorzien in het eerste lid van artikel 69 G (artikel 88, eerste lid, VWEU). Uit het eerste lid blijkt dat Europol zich voortaan ook met vormen van criminaliteit kan bezighouden die een schending inhouden van een gemeenschappelijk belang dat tot het beleid van de Unie behoort. Dit ligt in het verlengde van het tweede lid van artikel 69 B Werkingsverdrag (artikel 83, tweede lid, VWEU). Tevens geldt niet langer de beperking dat onderzoeken betrekking moeten hebben op zaken betreffende georganiseerde criminaliteit, maar dat zij betrekking hebben op alle vormen van zware criminaliteit waardoor twee of meer lidstaten worden geraakt. De eerste alinea van het tweede lid schrijft voor dat de structuur, de werkwijze, het werkterrein en de taken bij verordening worden bepaald via de gewone wetgevingsprocedure. Dit brengt met zich mee dat de bestaande Europol-Overeenkomst, wanneer deze wordt gewijzigd, zal worden omgezet in een verordening. In onderdeel b) wordt een duidelijk verband gelegd met de activiteiten van Eurojust. De laatste alinea van het tweede lid is van groot belang voor de nationale parlementen omdat deze voorschrijft op welke wijze het Europees Parlement en de nationale parlementen bij de evaluatie van de activiteiten van Europol worden betrokken. Het derde lid handhaaft de bestaande regel dat voor zelfstandige operationele acties door Europol op het grondgebied van een der lidstaten geen plaats is. Artikel 69 H Werkingsverdrag (artikel 89 VWEU) komt in de plaats van artikel 32 EU-Verdrag en voorziet in regelgeving over het optreden van opsporingsambtenaren van de lidstaten op elkaars grondgebied. Evenals bij artikel 69 F, derde lid (artikel 87, derde lid, VWEU), zal hiervoor een bijzondere wetgevingsprocedure worden gevolgd, waarbij door de Raad met eenparigheid van stemmen wordt beslist na raadpleging van het Europees Parlement.
Protocollen
Bij de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (RVVR) behoren sinds het Verdrag van Amsterdam een viertal protocollen, waarvan de benaming door het Verdrag van Lissabon gewijzigd wordt, als volgt: • het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie; • het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht; • het Protocol betreffende de positie van Denemarken; • het Protocol betreffende asiel voor onderdanen van de Unie. Het Verdrag van Lissabon brengt wijzigingen in alle Protocollen, zij het dat het bij het laatstgenoemde Protocol alleen verdragstechnische aanpassingen betreft. Op de overige Protocollen wordt hierna ingegaan omdat deze conform punt 19 van het IGC-mandaat van de Europese Raad inhoudelijk zijn gewijzigd.
Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie
Dit Protocol bevat het juridisch mechanisme om het in het Unierecht geïntegreerde Schengen-acquis verder te ontwikkelen. Hiervoor is bij de totstandkoming van het Protocol in 1997 een bijzondere regeling overeengekomen voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland. In artikel 4 van het bestaande Protocol is reeds bepaald dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland kunnen aangeven of zij wel of niet willen deelnemen aan onderdelen van het Schengenacquis. Beide lidstaten hebben van die mogelijkheid in het verleden gebruik gemaakt. Als ten aanzien van een onderdeel van het Schengenacquis, waaraan door één of beide lidstaten wordt deelgenomen, een voorstel tot verdere ontwikkeling van dat acquis wordt gedaan, kunnen deze lidstaten op grond van artikel 5 van het Protocol aangeven of ze al dan niet met die ontwikkeling willen meedoen. De overige lidstaten van de Unie respecteren deze keuze. In het Verdrag van Lissabon wordt dit artikel 5 zodanig aangevuld dat door de andere lidstaten een belangrijk gevolg kan worden verbonden aan een mededeling van het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland dat zij niet wensen mee te doen met een maatregel die strekt tot de verdere ontwikkeling van een onderdeel van het Schengenacquis waaraan zij reeds deelnemen. Dat gevolg is dat het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland door de Raad kunnen worden uitgesloten van deelname aan het Schengenacquis dat verband houdt met die voortbouwende maatregel. Nadat het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland hebben gesteld niet te willen deelnemen aan een voorgenomen maatregel tot verdere ontwikkeling van het Schengenacquis, wordt de wetgevingsprocedure met betrekking tot die maatregel opgeschort. Vervolgens wordt binnen vier maanden door de Raad besproken of de betreffende lidstaat als gevolg daarvan nog wel kan meedoen aan het onderdeel van het Schengenacquis waarop de voorgenomen maatregel voortbouwt. De Raad besluit daarover op basis van een voorstel van de Commissie. In het geval de Raad niet tot een besluit komt, kan de kwestie aan de Europese Raad worden voorgelegd. Na een besluit over de gevolgen voor het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland wordt de wetgevingsprocedure voortgezet en de maatregel aangenomen, die dan dus niet voor deze lidstaten geldt. De onderhandelingen over deze procedure hebben enige tijd gevergd omdat het Verenigd Koninkrijk en Ierland geen voorstander waren van een «opt-out» die gepaard zal gaan met de mogelijkheid dat zij aan delen van het Schengenacquis niet langer meer kunnen deelnemen. Tijdens de onderhandelingen zijn ook nog vier verklaringen opgesteld die onder de nummers 44 tot en met 47 zijn opgenomen. Hoewel het Protocol op het eerste gezicht aan het Verenigd Koninkrijk en Ierland vrijheid laat om te kiezen of men wel of niet meedoet, zorgt de nieuwe procedure ervoor dat aan een negatieve keuze gevolgen kunnen worden verbonden. Het enkele bestaan van die mogelijkheid kan de keuze van beide lidstaten in positieve zin beïnvloeden zodat ze ook in de verdere ontwikkeling van het Schengenacquis zoveel mogelijk participeren. Dat heeft de voorkeur van de regering. Mocht dit drukmiddel niet baten, dan zal de procedure er in elk geval toe leiden dat eventuele nadelige effecten van de niet deelname van het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland aan een voortbouwende maatregel voor de rest van de Unie kunnen worden voorkomen. Ook dat acht de regering van groot belang.
Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Voorop gesteld wordt dat dit Protocol geen betrekking heeft op maatregelen die voortbouwen op het Schengenacquis. In het bij het Verdrag van Amsterdam tot stand gekomen Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland is al bepaald dat maatregelen die op het terrein van titel IV, deel III, EG-Verdrag tot stand komen niet gelden voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland tenzij zij uitdrukkelijk daarvoor kiezen.
Door het Verdrag van Lissabon wordt de werkingssfeer van dat Protocol aanzienlijk uitgebreid. Dit betekent dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet gebonden zullen zijn aan enige maatregel die in het kader van de RVVR tot stand wordt gebracht. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zal voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet alleen een uitzondering gelden op het gebied van visa, asiel en immigratie, maar ook op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken en de politiële samenwerking, met uitzondering van de beleidsterreinen die onder het Protocol betreffende het Schengenacquis vallen. Met andere woorden, voortaan gelden de nieuwe maatregelen op het terrein van de justitiële samenwerking in strafzaken en de politiële samenwerking niet voor beide lidstaten, tenzij ze uitdrukkelijk daarvoor kiezen. Mede vanwege die verbreding van de reikwijdte is ook in dit Protocol erin voorzien (artikel 4 bis) dat abstinentie van één of beide lidstaten gevolgen heeft. Indien het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland niet willen meedoen aan maatregelen die eerdere maatregelen – waaraan zij reeds deelnemen – wijzigen, dan zal de onderliggende maatregel niet meer voor die lidstaat gelden. Anders dan bij het Protocol betreffende het Schengenacquis staat bij de RVVR dit gevolg bij voorbaat vast. Er is geen nader besluit van de Raad nodig om de onderliggende maatregel niet langer van toepassing te laten zijn voor die lidstaat.
Protocol betreffende de positie van Denemarken
Al bij de totstandkoming van het Verdrag van Amsterdam is in het Protocol betreffende Denemarken bepaald dat de maatregelen op het gebied van deel III, titel IV EG-Verdrag (visa, asiel, migratie) niet gelden voor Denemarken. Anders dan bij het Protocol betreffende het Verenigd Koninkrijk en Ierland bevat het Protocol betreffende Denemarken geen mogelijkheid incidenteel toch mee te doen. Het Protocol betreffende Denemarken ondergaat twee belangrijke wijzigingen.
In de eerste plaats wordt de werkingssfeer uitgebreid tot alle beleidsterreinen van de RVVR, waardoor het Protocol ook betrekking heeft op strafrechtelijke en politiële samenwerking. In artikel 2 van het Protocol wordt evenwel aangegeven dat maatregelen die voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tot stand zijn gekomen op het JBZ-terrein (op grond van titel VI van het bestaande EU-Verdrag (de derde pijler)) op Denemarken van toepassing blijven. Op deze oudere JBZ-instrumenten heeft het Protocol dus geen betrekking.
Ten tweede wordt in het Protocol een nieuwe bepaling opgenomen (artikel 8), waarin is geregeld dat Denemarken eenzijdig kan besluiten om op dezelfde voet als het Verenigd Koninkrijk en Ierland zich te binden aan maatregelen die in het kader van de RVVR tot stand worden gebracht. Met het oog op een dergelijk besluit is een bijlage aan het Protocol gehecht, waarin de procedureregels voor de participatie van Denemarken geheel zijn uitgewerkt. Bij dit Protocol behoort verklaring 48. Hoewel de regering de uitbreiding van de werkingssfeer van het Protocol betreurt, is zij verheugd over de mogelijkheid die door artikel 8 en de bijlage wordt gecreëerd. Dit betekent namelijk dat Denemarken zonder verdragswijziging op termijn volwaardiger kan participeren in de RVVR.
De vraag van de leden van de SP-fractie of de vergrote rechtsmacht van het Hof van Justitie geen recept is voor verdere harmonisatie van jurisprudentie, ook al heeft de wetgever daar geen expliciete beslissing over genomen, is voor de regering niet duidelijk. De regering herinnert eraan dat op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, de bestaande bevoegdheid van het Hof om uitleg te geven aan de bepalingen op dit terrein niet wijzigt. Wat wel wijzigt is de toegang tot het Hof voor nationale rechters. Er is sprake van een verruiming van de toegang doordat voortaan alle nationale rechters prejudiciële vragen kunnen stellen aan het Hof. Er bestaat ten aanzien van de reikwijdte van deze bevoegdheid van het Hof tot uitleg dan ook geen verschil met de situatie van vóór het Verdrag van Lissabon.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom crisisbeheersing, dat op nationaal niveau wordt gezien als verantwoordelijkheid voor de Veiligheidsregio’s, Europees geregeld zou moeten worden. Zij vragen of het niet afdoende is dat bij grensoverschrijdende rampen er samenwerking is op bilateraal niveau. De regering beaamt dat rampenbestrijding en crisisbeheersing in de eerste plaats een nationale verantwoordelijkheid is die op een zo laag mogelijk niveau geregeld moet worden. Wanneer een ramp echter de lokale responscapaciteit overstijgt kan internationale hulp worden ingeroepen. De structuren van de Europese Unie bieden een kader voor de internationale hulpverlening tussen de lidstaten. Zo faciliteert het EU Monitoring en Informatie Centrum (EU-MIC) de eventuele inzet van civiele beschermingsmiddelen uit andere lidstaten. De lidstaten kunnen daar op vrijwillige basis aan bijdragen. Zo heeft Nederland blushelikopters ingezet tijdens de bosbranden in Griekenland in 2007. De regering is evenwel geen voorstander van een Europese reactiemacht voor civiele bescherming. Bij de respons op rampen buiten de EU coördineert de VN.
De opmerking van de leden van de SGP-fractie dat de communautarisering van de «derde pijler» – de samenwerking inzake politiële en justitiële aangelegenheden – een pijnpunt is omdat het integratieproces daar doordringt tot de kern van de nationale soevereiniteit – de handhaving van de nationale rechtsorde geeft aanleiding om op te merken dat het Verdrag van Lissabon er niet toe strekt de handhaving van de nationale rechtsorde te regelen, maar zich richt op het voorkomen en bestrijden van grensoverschrijdende criminaliteit. Dit moge in de eerste plaats blijken uit artikel 61 E van het Werkingsverdrag (artikel 72 VWEU), waarin is vastgelegd dat de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet wordt gelaten. Verder volgt uit de bepalingen over de justitiële en politiële samenwerking dat de Europese Unie zich richt op zware criminaliteit waardoor twee of meer lidstaten worden getroffen, die een schending inhoudt van een gemeenschappelijk belang respectievelijk grensoverschrijdend is. Hieruit blijkt dat de integratie op het terrein van het strafrecht erop is gericht de criminaliteit die lidstaten gezamenlijk ervaren en/of bedreigen beter te kunnen bestrijden en te voorkomen. Dit kan de handhaving van de nationale rechtsorde slechts ten goede komen.
De leden van de SGP-fractie merken verder op dat op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking binnen de EU vele veto’s worden opgegeven, zónder dat – kort samengevat – de noodzaak ervan is aangetoond. De regering erkent dat bij besluitvorming met unanimiteit een individuele lidstaat formeel in de positie is een besluit tegen te houden. De regering legt daarbij de nadruk op het woord formeel omdat de praktijk uitwijst dat van die mogelijkheid op het terrein van de RVVR geen gebruik wordt gemaakt. Toen in 2001 bij Italië aarzelingen bestonden over het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en toen in 2006 Polen aanvankelijk een politiek akkoord blokkeerde over het ontwerp kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging van strafvonnissen, hebben beide lidstaten na enig tijdverloop ingestemd met de desbetreffende regeling. Deze voorbeelden zouden de indruk kunnen wekken dat een wijziging van de besluitvormingsprocedure in het geheel niet nodig is. De regering wijst er echter op dat de regel van eenparigheid ook ongewenste effecten kan hebben. Het kan leiden tot stroperige besluitvorming en tot uitholling van de beoogde regeling. In de praktijk blijkt dit uit het volgende. Het aantal vergaderingen dat aan een voorstel voor een (kader-) besluit wordt gewijd, loopt sterk op als één of een klein aantal lidstaten geen voorstander is van een voorstel. Het onder ogen zien van de voor- en nadelen van een voorstel behoort tot de normale behandeling van een voorstel. Echter, dat wordt anders indien één of een klein aantal lidstaten met weinig overtuigende argumenten vast blijft houden aan hun bezwaren tegen het voorstel. Zijn zij daarin vasthoudend, dan rest uiteindelijk niets anders dan het zodanig bijstellen van het voorstel dat de bezwaren worden weggenomen. Het resultaat daarvan kan zijn dat de voorgestelde regeling aanzienlijk verwatert of dat voor een lidstaat een uitzonderingspositie wordt ingeruimd. Een voorbeeld van het eerste is het gestrande voorstel voor een kaderbesluit inzake procedurele rechten. Een voorbeeld van het tweede is de zeer lange overgangsregeling die voor een lidstaat is gecreëerd in het ontwerp kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging van strafvonnissen.
De leden van de SP-fractie vragen de regering wat de gevolgen van een harmonisatie van het asielbeleid zijn voor de mogelijkheden van een generaal pardon en of het correct is dat de EU straks vaststelt op welke wijze illegalen worden uitgezet. De regering benadrukt dat daar waar het de uitzetting van illegalen betreft de ontwerp-richtlijn terugkeer duidelijke, transparante en eerlijke gemeenschappelijke normen moet vaststellen voor terugkeer, uitzetting, het gebruik van dwangmaatregelen, vreemdelingenbewaring en het opleggen van een inreisverbod. Dit met volledige inachtneming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkenen. Dergelijke normen zullen leiden tot een passende en gelijke behandeling van illegaal in de EU verblijvende onderdanen van derde landen, ongeacht in welke lidstaat de terugkeerprocedure wordt toegepast. Tevens zullen gemeenschappelijke normen de samenwerking tussen de lidstaten en het werk van de betrokken instanties vergemakkelijken.
Het antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of het na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon nog mogelijk is voor Nederland zelf verdragen te sluiten met derde landen over de terugkeer van illegalen, luidt bevestigend. Artikel 63 bis, derde lid, van het Werkingsverdrag (artikel 79, derde lid, VWEU) bepaalt dat de Unie overnameovereenkomsten kan sluiten. Voor de goede orde wordt hier opgemerkt dat deze bepaling geen nieuwe bevoegdheid voor de Unie creëert. Op basis van het bestaande EG-Verdrag is de Gemeenschap bevoegd dergelijke overeenkomsten te sluiten. De in de genoemde bepaling expliciet vastgelegde bevoegdheid van de Unie laat onverlet dat lidstaten zelf bilaterale overnameovereenkomsten kunnen sluiten met landen waarmee de Unie (nog) geen overeenkomst heeft gesloten, mits zij er zorg voor dragen dat die overeenkomsten niet de interne regelgeving van de Unie aantasten. Dit wordt ook bevestigd door Verklaring 36. Een en ander hangt samen met de vaststelling van de Raad in 1999 dat het sluiten van overnameovereenkomsten niet onlosmakelijk is verbonden met de realisering van de doelstellingen van de Gemeenschap op het terrein van immigratie. De leden van de SP-fractie vragen ook of door de Europese Unie een veilige landenlijst kan worden vastgesteld waar de lidstaten zich aan hebben te houden. De regering wijst erop dat op grond van artikel 29 van richtlijn 2005/85/EG betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PbEU 2005, L 326, blz. 13) de Unie nu al een gemeenschappelijke minimumlijst van derde landen kan opstellen die door de lidstaten als veilig land van herkomst worden beschouwd. De Raad heeft een dergelijke gemeenschappelijke Europese lijst van veilige landen van herkomst vooralsnog niet vastgesteld. Indien een dergelijke lijst, op initiatief van de Commissie, in de toekomst wel wordt vastgesteld, dan zal Nederland die lijst als bindend moeten beschouwen. Er ligt op dit moment echter geen voorstel van de Commissie op tafel. Overigens zal, als in de toekomst een dergelijke lijst zou zijn vastgesteld, geen sprake zijn van automatische afwijzing van de asielaanvraag van de vreemdeling die afkomstig is uit een land op de lijst. De vreemdeling moet immers altijd in de gelegenheid zijn om aannemelijk te maken dat het desbetreffende land in zijn of haar specifieke geval niet veilig is.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering erkent dat er ook risico’s zijn verbonden aan mogelijke harmonisatie van identiteits- en verblijfsdocumenten. De regering merkt op dat voor reisdocumenten, die in Nederland ook gelden als identiteitsdocumenten, er al sprake is van een harmonisatie. Dat betreft enerzijds de gegevens die op de reisdocumenten zichtbaar moeten zijn vermeld en anderzijds de gegevens die in elektronische vorm in reisdocumenten met een geldigheidsduur van meer dan 12 maanden moeten zijn opgeslagen. Harmonisatie heeft bovendien een aantal voordelen. Door harmonisatie wordt bijvoorbeeld bereikt dat de beveiliging en de kwaliteit van de reisdocumenten in de lidstaten een gelijk niveau hebben. Tevens wordt bereikt dat er sprake is van interoperabiliteit, waardoor elektronische controle van de documenten mogelijk is. Daar staat tegenover dat een individuele lidstaat niet meer de bevoegdheid heeft op eigen gelegenheid af te wijken van de specificaties die in EU-verband worden afgesproken. Wijzigingen in de specificaties, bijvoorbeeld om de beveiliging van de chip in het reisdocument aan te passen, kunnen alleen plaatsvinden indien de andere lidstaten daarmee instemmen.
Voorts vragen deze leden of de regering kan bevestigen dat Nederland verantwoordelijk blijft voor de bewaking van haar eigen buitengrenzen. De regering kan bevestigen dat elke lidstaat de verantwoordelijkheid heeft over het grenstoezicht op dat deel van de buitengrens dat de betreffende lidstaat toebehoort. Dit neemt niet weg de dat lidstaten in de toekomst de samenwerking bij het grenstoezicht aan de buitengrenzen kunnen intensiveren.
De leden van de VVD-fractie hebben twijfels over de reikwijdte van een EU-immigratiebeleid waarbij de legale immigratie volledig lijkt te zijn inbegrepen. Zij vragen welke bevoegdheden die nu nog bij de Nederlandse autoriteiten berusten, daardoor worden overgedragen en wat het standpunt van de regering daarover is. Het antwoord van de regering luidt als volgt. Het EU-beleid inzake legale migratie heeft niet als doelstelling het gehele arbeidsmigratiebeleid te harmoniseren. In de eerste plaats behouden de lidstaten volgens artikel 63 bis, vijfde lid, van het Werkingsverdrag (artikel 79, vijfde lid, VWEU) het recht zelf te bepalen hoeveel onderdanen van derde landen, afkomstig uit derde landen, tot hun grondgebied worden toegelaten teneinde daar al dan niet in loondienst arbeid te verrichten. Daarnaast richten de voorstellen die de Commissie heeft gedaan (een ontwerp kaderrichtlijn inzake de rechten van arbeidsmigranten en een ontwerprichtlijn inzake toelating van kennismigranten; «bluecard houders») zich op de toelating van specifieke categorieën arbeidsmigranten, waar EU-beleid een toegevoegde waarde heeft. Deze toegevoegde waarde is daarin gelegen dat het EU-beleid aanvullend is op het nationale beleid. Het voorstel voor de Europese blue-card vervangt bijvoorbeeld niet de Nederlandse kennismigrantenregeling, maar is complementair daaraan. Voorts is van belang dat het EU-beleid een meerwaarde heeft boven de optelsom van het nationale beleid van de lidstaten vanwege grensoverschrijdende effecten. De voorstellen inzake de toelating van kenniswerkers, sleutelpersoneel van internationale concerns en betaalde trainees hebben als doel de EU als geheel aantrekkelijker te maken voor kennismigranten en internationale concerns. De positie van de EU in vergelijking met andere economische regio’s in de wereld als vestigingsplaats voor kenniswerkers en internationale concerns wordt daarmee versterkt.
De leden van de VVD-fractie vragen welke financiële consequenties het zal hebben, indien werkelijk een Europees asiel- en migratiebeleid en daarbij behorende bewaking van de buitengrenzen wordt vormgegeven. Moet hiervoor de gezamenlijke begroting worden hervormd? In antwoord op deze vragen stelt de regering dat met het Verdrag van Lissabon een volgende fase van het beleid ten aanzien van grenscontroles, asiel en migratie zal ingaan. Ten aanzien van het beheer van de buitengrenzen wordt ingezet op verdere samenwerking, zoals risicoanalyse, opleiding voor grensbewakingambtenaren en het oprichten van een netwerk van immigratiefunctionarissen. De vorming van een organisatie die belast is met het operationeel beheer kan hiervan deel uitmaken. De regering steunt de ontwikkeling van een gemeenschappelijk buitengrenzenbeleid en onderstreept het belang van geïntegreerd beheer van de buitengrenzen voor de vrijheid en veiligheid van de burger in de Unie. Afhankelijk van de keuzes die hierin gemaakt moeten worden, zal op termijn een inschatting van de financiële consequenties gemaakt worden. In reactie op de vraag naar hervorming van de gezamenlijke begroting wordt verwezen naar het standpunt van de regering inzake de EU begrotingshervorming, waarbij samenwerking op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht als prioriteit is benoemd. Hierover zijn de Kamers medio april 2008 geïnformeerd middels de kabinetsreactie op het issues-paper van de Commissie. Nederland is geen voorstander van aanpassing van de plafonds van de huidige Financiële Perspectieven.
De leden van de ChristenUnie-fractie memoreren dat het artikel 77, derde lid, van het Werkingsverdrag een rechtsbasis biedt voor het vaststellen van maatregelen inzake onder andere paspoorten. Deze leden stellen dat de regering de invoering van het biometrische paspoort heeft geregeld voordat daarvoor de wettelijke Europese basis aanwezig was. Zij vragen of Nederland niet te vroeg is geweest met het verplichtend invoeren van een dergelijk paspoort. De regering wijst erop dat deze constatering van de leden van de ChristenUnie-fractie niet juist is omdat de bestaande Verdragen al voorzien in een rechtsbasis voor deze materie en daarvan ook gebruik is gemaakt. Nederland is verplicht om de elektronische reisdocumenten in te voeren op grond van de Verordening (EG) Nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 inzake normen voor veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PbEU 2004, L 385, blz. 1). Deze verordening is gebaseerd op artikel 62, tweede lid, onder a, van het EG-Verdrag. Op grond van de hierboven genoemde Europese regelgeving moesten lidstaten uiterlijk 28 augustus 2006 de reisdocumenten voorzien van een chip met daarin de gezichtsopname. Vanaf uiterlijk 28 juni 2009 moeten in de chip ook de vingerafdrukken worden opgenomen. Nederland heeft precies de gestelde EU-deadline voor invoering van de chip en de gezichtsopname gevolgd. Deze generatie elektronische reisdocumenten is ingevoerd op 26 augustus 2006. Ook de EU-deadline voor de invoering van de vingerafdrukken zal worden gevolgd. Dat wil zeggen dat vanaf 28 juni 2009 uit te geven Nederlandse reisdocumenten vingerafdrukken zullen gaan bevatten.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de SP-fractie waarom er een geen-bezwaar procedure in de passerelle over familierecht is opgenomen en geen instemmingsrecht, merkt de regering op dat het toenmalige Duitse voorzitterschap deze procedure, als bedoeld in de derde alinea van het derde lid van artikel 65 van het Werkingsverdrag (artikel 81, derde lid, derde alinea, VWEU), al had opgenomen in het ontwerp mandaat voor de IGC dat door de Europese Raad in juni 2007 werd vastgesteld. Overigens wekt de duiding door deze leden van de procedure als geen-bezwaar procedure enige bevreemding. Immers, de procedure legt juist het accent op de mogelijkheid voor elk nationaal parlement bezwaar te maken en bepaalt bovendien dat wanneer één parlement «neen» zegt, het gebruik van de passerelle wordt geblokkeerd. Het effect van deze procedure is derhalve gelijk aan een procedure die erin zou voorzien dat alle parlementen moeten instemmen. De regering is van mening dat de thans voorliggende procedure efficiënter is dan een instemmingsprocedure omdat na het bezwaar van één parlement niet meer het oordeel van alle andere parlementen hoeft te worden afgewacht. Het wordt dan meteen duidelijk dat een passerellebesluit is geblokkeerd. Gevraagd door de leden van de SP-fractie naar de wenselijkheid van het gebruik van de passerelle stelt de regering dat het bestaan ervan wenselijk is. De passerelle voorkomt dat de zware procedure van een verdragswijziging nodig is om aspecten van het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen niet langer met de bijzondere wetgevingsprocedure van artikel 65, derde lid van het Werkingsverdrag (artikel 81, derde lid, VWEU) te regelen maar met de gewone wetgevingsprocedure. Door het opnemen van de passerelle in het Verdrag blijft de flexibiliteit behouden. Bovendien is het gebruik van de passerelle met voldoende waarborgen omgeven. Immers, zowel alle regeringen als alle nationale parlementen hebben een beslissende stem over het gebruik ervan.
Naar aanleiding van de opmerking van de leden van de CDA-fractie dat zij het uitgangspunt onderschrijven dat de strafmaat nationaal blijft, maar wel sprake is van grensoverschrijdende delictenharmonisatie, wordt voor de goede orde opgemerkt dat artikel 69 B, eerste lid van het Werkingsverdrag (artikel 83, eerste lid, VWEU) bepaalt dat de minimumvoorschriften betrekking kunnen hebben op de bepaling van strafbare feiten en op sancties. Dit is ook onder het huidige Verdrag het geval. Verwezen wordt naar bij voorbeeld het kaderbesluit van 25 oktober 2005 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (PbEU 2004, L 335, blz. 8), waarvan artikel 4 de bandbreedtes voor minimale maximumstraffen bevat. Overigens leren ervaringen in Europa, maar ook in bijvoorbeeld de Verenigde Staten van Amerika, dat de aldaar bestaande – soms forse – verschillen in strafmaten niet van wezenlijke betekenis zijn voor verschuivingen in criminaliteit tussen de staten, zodat het risico van migratie van criminaliteit naar lidstaten met de laagste strafmaat, waar deze leden naar vragen, niet groot wordt geacht.
De leden van de SP-fractie vragen naar de effecten van aanpassing of van harmonisatie van onderdelen van het strafrechtelijke stelsel op hoe er met nationale delicten wordt omgegaan, zoals regelingen van processuele aard, die bedoeld zijn om grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken. Of voorziet de regering, zo vragen deze leden, verschillende rechtsregimes die in Nederland naast elkaar bestaan, afhankelijk van of er sprake is van grensoverschrijdende criminaliteit of niet. Het is duidelijk dat de toepassing van artikel 69 A van het Werkingsverdrag (artikel 82VWEU) en van artikel 69 B, eerste lid van het Werkingsverdrag (artikel 83, eerste lid, VWEU) in voorkomend geval vragen kan oproepen over de inpassing ervan in de nationale rechtstelsels. Dat is geen gevolg van het Verdrag van Lissabon, want die vragen kunnen zich ook onder het bestaande Verdrag betreffende de Europese Unie voordoen. Dat vindt zijn oorsprong in het Verdrag van Maastricht van 1991, waarin de integratie op strafrechtelijk terrein mogelijk is gemaakt. Tegelijkertijd leert de ervaring van de afgelopen vijftien jaren dat het inmiddels tot stand gebrachte acquis een enkele keer soortgelijke vragen heeft opgeroepen, maar dat dit niet tot daadwerkelijke problemen heeft geleid. De leden van de SP-fractie wijzen ook het principe van wederzijdse erkenning af omdat dit vertrouwen vereist in de rechtstaat van andere lidstaten die deze leden niet kunnen geven. Zij vragen of de regering haar vertrouwen kan stellen in rechterlijke beslissingen genomen in Roemenië en Bulgarije waar de rechtssystemen niet aan de Europese normen voldoen. De regering betreurt dat deze leden in zo algemene bewoordingen een negatief oordeel vellen over de rechtssystemen van andere lidstaten. Voor het overige wijst de regering erop dat artikel 69 A van het Werkingsverdrag (artikel 82VWEU), aanhef, in feite de bestaande praktijk codificeert. Verder bevat onder andere dat artikel waardevolle aanvullingen om tot een volwaardig systeem van wederzijdse erkenning te komen. Daarbij gaat het niet alleen om uitbreiding van het wettelijke instrumentarium voor wederzijdse erkenning maar ook om de bijbehorende randvoorwaarden, zoals opleiding van magistraten en justitieel personeel (eerste lid, onderdeel b). Zoals ook in de Memorie van Toelichting is opgemerkt, hecht de regering daaraan veel waarde. Naar aanleiding van de vraag van de leden van de SP-fractie of het niet beter is om toch toe te staan dat Nederlandse rechters alsnog een uitspraak in een andere lidstaat ter discussie kunnen stellen, merkt de regering het volgende op. Kern van het beginsel van wederzijdse erkenning is dat de te erkennen beslissing ten uitvoer wordt gelegd. Echter, zoals ook in de tot nu toe opgestelde instrumenten blijkt, is daarbij geen sprake van blind automatisme. Betrokkenen worden gehoord door de rechter in de uitvoerende staat, zoals bij de overlevering, of kunnen een rechtsmiddel aanwenden, zoals bij de tenuitvoerlegging van geldboetes. Tot slot is duidelijk dat, voor zover er sprake zou zijn geweest van een concrete schending van het EVRM bij de totstandkoming van de te erkennen beslissing, de uitvoerende rechter niet gehouden is om mee te werken aan de uitvoering daarvan.
De leden van de SP-fractie vragen de regering aan te geven of de artikelen een basis zijn voor onze buurlanden om maatregelen voor te stellen die gericht zullen zijn op het inperken van het Nederlandse softdrugsbeleid. Voorts vragen deze leden of de regering het Nederlandse softdrugsbeleid als fundamenteel beschouwt voor ons strafrechtstelsel. De regering gaat er bij de beantwoording van deze vragen van uit dat deze leden doelen op de artikelen inzake de justitiële samenwerking in strafzaken en voorts dat het met het sofdrugsbeleid wordt gedoeld op het bestaande onderscheid tussen verdovende middelen en psychotrope stoffen die op lijst I en op lijst II van de Opiumwet staan. Uit het hierboven aangehaalde kaderbesluit inzake de illegale drugshandel blijkt dat rekening is gehouden met het verschijnsel van handelingen met drugs voor persoonlijk gebruik en dat ook rekening wordt gehouden met de schade die drugs voor de volksgezondheid kunnen of hebben opgeleverd. De door deze leden bedoelde bepalingen leiden er niet toe dat dit in de toekomst niet meer mogelijk zou zijn. Tot slot wordt opgemerkt dat tijdens het overleg op 6 maart 2008 met de Tweede Kamer der Staten-Generaal over het drugsbeleid de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Justitie een gezamenlijke drugsnota hebben toegezegd. De regering acht dat een passend kader om nader in te gaan op de vraag van deze leden over de plaats van dit beleid in het Nederlandse strafstelsel. De leden van de SP-fractie vragen of het niet logischer was geweest om in plaats van een bepaling op te nemen over een Europees openbaar ministerie, zoals is gebeurd in artikel 69 E van het Werkingsverdrag (artikel 86VWEU), te regelen hoe samengewerkt kan worden tussen de openbaar ministeries van de lidstaten en hoe zij grensoverschrijdende criminaliteit op basis van het EU-recht vervolgen. De regering wijst erop dat de bepalingen inzake justitiële samenwerking in strafzaken zowel in het ene als in het andere voorzien. Wederzijdse erkenning, aanpassing van de wetgeving en Eurojust zien er allemaal op de samenwerking tussen openbare ministeries te bevorderen. Van het Europees openbaar ministerie zal niet verwacht kunnen worden dat het in staat zal zijn om alle criminaliteit met een grensoverschrijdend karakter aan te pakken. Er zal altijd sprake blijven van wederzijdse complementariteit tussen nationale openbare ministeries en het Europees openbaar ministerie.
De vraag van de leden van de GroenLinks-fractie of de in de tweede alinea van artikel 69 B, eerste lid, van het Werkingsverdrag (artikel 83, eerste lid, tweede alinea, VWEU) genoemde vormen van criminaliteit per definitie voldoen aan het in de eerste alinea genoemde criterium van «bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie», kan in zoverre bevestigend worden beantwoord, dat de eerste alinea van de genoemde bepaling nog een tweede criterium noemt, namelijk dat er een bijzondere noodzaak bestaat om een bepaalde vorm van criminaliteit gemeenschappelijk te bestrijden. Dat laatste geldt met name voor de georganiseerde criminaliteit. Beide criteria zijn verder van belang voor het geval de Raad, op grond van de derde alinea, ook andere vormen van criminaliteit onder de werking van dit artikel wil brengen. Uit het voorgaande moge blijken, desgevraagd door de leden van de GroenLinks-fractie, dat de toevoeging van de twee criteria niet leidt tot inhoudelijke wijziging van de bevoegdheid van de EU met betrekking tot de definitie en het bestraffen van illegale drugshandel. Naar aanleiding van de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie of de regering kan bevestigen dat het tweede lid van artikel 65 van het Werkingsverdrag (artikel 81, tweede lid, VWEU) ruimere mogelijkheden biedt tot een communautaire, strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit dan het huidige EU-Verdrag wordt opgemerkt, dat door het arrest van het Hof van Justitie van 13 september 2005 in zaak C-157/03, betreffende een beroep tot nietigverklaring van het kaderbesluit inzake de bescherming van het milieu door het strafrecht duidelijk is geworden dat ook onder de huidige verdragen communautaire bevoegdheden bestaan voor een strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit. Artikel 69 B van het Werkingsverdrag (artikel 83 VWEU), kan worden gezien als een codificatie van die uitspraak. Overigens zal niet de inhoud van dat artikel, maar het feit dat de scheiding tussen de eerste en derde pijler is opgeheven, in voorkomend geval het opstellen van wetgevende maatregelen waarvoor het strafrecht als passend handhavingsmechanisme wordt gezien, vereenvoudigen. De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de regering het een positieve ontwikkeling acht dat een koppeling tot stand is gebracht tussen Eurojust en een eventueel toekomstig openbaar ministerie, zodat overlapping van bevoegdheden kan worden voorkomen. Deze leden vragen welke knelpunten zouden kunnen ontstaan als Eurojust afhankelijk blijft van de opsporingsinstanties van de betrokken lidstaten. De regering wijst er voor de goede orde op dat Eurojust ingevolge artikel 69 D, eerste lid, onder a, van het Werkingsverdrag (artikel 85, eerste lid, sub a, VWEU) weliswaar een strafrechtelijk onderzoek kan inleiden, maar daarbij steeds afhankelijk zal zijn van de nationale autoriteiten. De bevoegdheden die ingevolge artikel 69 D van het Werkingsverdrag (artikel 85 VWEU) zijn voorzien voor Eurojust betekenen een verruiming ten opzichte van de bestaande regeling. Deze verruiming is opgenomen om meer balans te brengen in de samenwerking tussen de nationale autoriteiten en Eurojust. Terwijl enerzijds duidelijk is dat de nationale autoriteiten exclusief belast blijven met de strafvervolging, wordt anderzijds Eurojust in staat gesteld meer dwingend op te treden in de onderzoeksfase. De regering acht dit een goede zaak.
De vraag van deze leden wanneer het Europees openbaar ministerie voor de regering toegevoegde waarde zal blijken te hebben, laat zich op dit moment moeilijk beantwoorden. Zoals in de Memorie van Toelichting is aangegeven en hierboven ook door deze leden is gememoreerd, zal de invulling daarvan mede afhangen van ontwikkelingen in het functioneren van Eurojust en van de ervaringen die daarmee in de praktijk worden opgedaan.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren in dat verband tevens dat uit de opsporing voortvloeiende zaken weer worden aangebracht bij de bevoegde rechterlijke instanties van de lidstaten. Zij vragen de regering toe te lichten welke consequenties dit heeft in zaken waarbij het gaat om verdachten die uit meerdere lidstaten afkomstig zijn en wat in die gevallen de meerwaarde is van een Europees openbaar ministerie. De regering kan hierop als volgt antwoorden. Indien er sprake is van een onderzoek door een Europees openbaar ministerie dat zich uitstrekt over verdachten in meer lidstaten, zullen de betrokken vertegenwoordigers van het Europees openbaar ministerie moeten bepalen in welke lidstaat de zaak aan de rechter wordt voorgelegd. Daarbij zal ongetwijfeld onderzocht worden of het mogelijk is de strafvervolging in een lidstaat te concentreren. Of dat mogelijk is zal afhangen van de feiten en omstandigheden van de concrete zaak. De regering is voorstander van het concentreren van de strafvervolging omdat op die wijze de strafvervolging efficiënt plaatsvindt en omdat dan alle aspecten van een strafzaak op dezelfde wijze worden beoordeeld, hetgeen een goede rechtsbedeling bevordert. Een voordeel van het bestaan van een Europees openbaar ministerie is dat er dan weinig ruimte zal zijn voor nationale impulsen om per lidstaat een deel van de strafvervolging voor zijn rekening te nemen of deze juist achterwege te laten.
De leden van de SP-fractie wijzen de versteviging van de positie van Eurojust af omdat lidstaten zelf moeten besluiten over de prioriteit bij de opsporing en vervolging van misdaden, gezien ook de middelen die ermee gemoeid zijn. De indruk die met deze vraag wordt gewekt als zou Eurojust de bevoegdheid krijgen om per lidstaat prioriteiten te bepalen voor opsporing en vervolging, spreekt de regering ten stelligste tegen. Zoals hierboven aangegeven, verruimt artikel 85 VWEU weliswaar enige bevoegdheden van Eurojust, maar deze gaan geenszins in de richting die de vragenstellers duiden. De bevoegdheden van Eurojust zijn erop gericht het optreden van de nationale opsporings- en vervolgingsinstanties bij grensoverschrijdende onderzoeken te faciliteren en te bevorderen door een efficiëntere aanpak. Dit kan de inspanningen en kosten van dergelijke onderzoeken doen verminderen, hetgeen juist een positief effect zal kunnen hebben op de inzet van nationale middelen. De leden van de SP-fractie voorzien dat met de nieuwe bevoegdheden van Europol een Europese variant van de FBI wordt gecreëerd. De regering acht die vergelijking niet juist. Immers, de FBI heeft de exclusieve bevoegdheid om tegen federale delicten op grond van eigen, federale rechtsregels, geheel zelfstandig op te treden op het grondgebied van de afzonderlijke staten van de Verenigde Staten van Amerika en zijn zaken ook bij andere dan bij de statelijke rechters aan te brengen. Bij eerste lezing van artikel 88 Werkingsverdrag wordt meteen duidelijk dat daarvan bij Europol geen sprake kan zijn. Het optreden van Europol vindt steeds plaats samen met nationale autoriteiten. Sterker nog, er kan geen sprake zijn van operationeel optreden door Europol in een lidstaat zonder voorafgaand overleg en overeenstemming met de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat. Het derde lid van artikel 88 Werkingsverdrag staat daaraan in de weg. Gevraagd door deze leden naar de directe scheidslijn ligt tussen onderzoeken en operationele activiteiten wordt opgemerkt dat het aanwijzen van een scheidslijn wellicht minder passend is in de gegeven context. Wel kan worden opgemerkt dat operationele activiteiten altijd in het kader van een onderzoek zullen worden ontplooid, maar dat niet elk onderzoek operationele activiteiten door Europol zal vergen.
Ontvangen 4 juni 2008
De ondergetekenden stellen het volgende amendement voor:
Na artikel 2 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 2a
1. Een ontwerp van een besluit dat beoogt het Koninkrijk te binden, wordt voordat daaromtrent enigerlei besluitvorming door de Raad overeenkomstig de artikelen 77, derde lid, 87, derde lid, en 89 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zoals vastgesteld bij het in artikel 1 genoemde Verdrag van Lissabon plaatsvindt, terstond nadat de tekst van dat ontwerp tot stand is gekomen aan de Staten- Generaal voorgelegd. 2. Instemming van de Staten-Generaal is vereist voordat de vertegenwoordiger van het Koninkrijk zijn medewerking kan verlenen aan het totstandkomen van een besluit als bedoeld in het eerste lid. 3. Stilzwijgende instemming is verleend indien niet binnen vijftien dagen na overlegging van het ontwerpbesluit aan de Staten-Generaal door of namens een van de Kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het ontwerpbesluit de uitdrukkelijke instemming behoeft. 4. De voorgaande leden zijn van toepassing op een ontwerp van een besluit krachtens artikel 81, derde lid, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zoals vastgesteld bij het in artikel 1 genoemde Verdrag van Lissabon, voorzover en voor zolang het bepaalde in de tweede alinea van het derde lid van dat artikel geen toepassing vindt.
Toelichting
Bij de goedkeuringswet voor het Verdrag van Lissabon komt het instemmingsrecht van de Staten Generaal op de voormalige Justitie en Binnenlandse Zaken beleidsonderdelen te vervallen. Dit amendement beoogt een instemmingsrecht te regelen voor de desbetreffende beleidsonderdelen die binnen Titel V. Ruimte voor Vrijheid, Veiligheid en Recht vallen en waarbij het EuropeesParlement niet volledig of niet betrokken is als medewetgever. Voor de betreffende beleidsterreinen geldt een democratisch deficit terwijl de Europese Commissie wel voorstellen kan doen en er binnen de Raad besluiten met een grensoverschrijdend karakter genomen kunnen worden. Tegen deze achtergrond dient daarvoor het instemmingsrecht voor de Staten Generaal. De instemmingsprocedure wordt vereist voor de artikelen 77, derde lid, (oude nummering 62, derde lid,); bepalingen inzake paspoorten, identiteitskaarten e.d. indien het nodig blijkt om de uitoefening te vergemakkelijken van het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er te verblijven), artikel 87, derde lid, (oude nummering 69F, derde lid): maatregelen betreffende de operationele samenwerking bij politiële samenwerking en artikel 89 (oude nummering 69H): voorwaarden en beperkingen waarbinnen in het kader van politiële samenwerking optreden op het grondgebied van een andere lidstaat mag plaatshebben. Het vierde lid van het ingevoegde artikel bepaalt dat de instemmingsprocedure ook met betrekking tot het familierecht geldt totdat de gewone wetgevingsprocedure gaat gelden (artikel 65, derde lid, tweede alinea). Het ingevoegde artikel 2a wijkt op een aantal punten af van overeenkomstige bepalingen in eerdere goedkeuringswetten:
• Openbaarmaking van een ontwerpbesluit is niet meer nodig omdat onder het Verdrag van Lissabon ontwerpen altijd openbaar zijn en ook aan de nationale parlementen worden gezonden. • Nu het gaat om wetgevende handelingen kan er geen sprake meer zijn van geheime of vertrouwelijke stukken. • Omdat voor de in artikel 1a genoemde artikelen de bijzondere wetgevingsprocedure geldt, die slechts kan leiden tot een richtlijn of verordening, kan de bepaling volgens welke het instemmingsrecht niet geldt voor verdragen, vervallen.
Ormel Blom Wiegman-van Meppelen Scheppink
De leden van de SP-fractie stellen vragen (nr. 93, 94) over de evenwaardigheid van het rechtssysteem van de andere EU-lidstaten met het Nederlandse rechtssysteem. De regering betreurt de zeer brede strekking van deze vragen omdat daaruit moet worden afgeleid dat vragenstellers in algemene zin twijfelen aan de rechtssystemen van andere lidstaten. Daarvoor bestaat, naar het oordeel van de regering, geen aanleiding. Voorts wijst de regering erop dat alle lidstaten zich ervan bewust zijn dat behalve wetgeving ook de rechtspraak op strafrechtelijk terrein, het opsporingsapparaat en de rechtsbijstand aan burgers in procedures veel aandacht behoeven. De lidstaten leveren, waar nodig, ook veel inspanningen die gericht zijn op de versterking daarvan. Het Verdrag van Lissabon besteedt eveneens aandacht aan de instellingen van de rechtsstaat. In dit verband wordt gewezen op bij voorbeeld het bepaalde in artikel 81, tweede lid, en artikel 82, tweede lid, VWEU over de opleiding van magistraten en justitieel personeel. Zoals ook in de Memorie van Toelichting is opgemerkt, hecht de regering daaraan veel waarde. Gevraagd naar een garantie dat alle toekomstige lidstaten van de EU een rechtssysteem hebben dat tenminste evenwaardig is aan het Nederlandse, wordt opgemerkt dat de beoordeling van het rechtssysteem van nieuwe lidstaten een belangrijk onderdeel vormt van een toetredingsproces. Hetzelfde geldt voor de instemming met het resultaat vantoetredingsonderhandelingen en de goedkeuring van een toetredingsverdrag.
In antwoord op de vragen nr. 95, 96 en 97 over het Europees aanhoudingsbevel moge het volgende dienen. Het kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de EU ondergaan geen wijziging ten gevolge van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Het kaderbesluit kan – ook na die inwerkingtreding – alleen worden gewijzigd door middel van de in het Verdrag voorgeschreven wetgevingsprocedure. De regering begrijpt derhalve niet op welke implicaties van het Verdrag van Lissabon voor het Europees aanhoudingsbevel de vragenstellers doelen. Voor de goede orde wordt nog het volgende opgemerkt. Het kaderbesluit, zoals dat sinds 12 mei 2004 voor Nederland werkt, is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Dat beginsel houdt in dat het in de ene lidstaat gegeven rechterlijk bevel in een andere lidstaat ten uitvoer wordt gelegd. Daarbij is, enerzijds, geen sprake van een blind automatisme. De gezochte persoon heeft het recht in de uitvoerende lidstaat gehoord te worden over het Europees aanhoudingsbevel en maakt daarvan – zo blijkt uit de praktijk – ook veelvuldig gebruik. Anderzijds, is die procedure er niet op gericht een oordeel te vellen over het rechtssysteem van de lidstaat waar het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd. Echter, zou onverhoopt blijken dat er bij de uitvaardiging van een bevel sprake is geweest van een concrete schending van het EVRM dan is de uitvoerende rechter uiteraard niet gehouden mee te werken aan de overlevering. Hetzelfde geldt als er sprake zou zijn van een situatie als bedoeld in artikel 11 van de Overleveringswet.
Het antwoord op de vragen nr. 98 en 99 of de regering het voor mogelijk houdt dat er in enig EU-land in de toekomst een verslechtering van het rechtssysteem tot stand kan komen, luidt dat niets onmogelijk is. Tegen deze achtergrond is daarom artikel 7 van het geldende Verdrag betreffende de Europese Unie in het Verdrag van Lissabon gehandhaafd als artikel 7 van het gewijzigde Verdrag betreffende de Europese Unie. De regering hecht eraan hierbij op te merken dat zij het niet waarschijnlijk acht dat er in een EU-lidstaat in de toekomst een verslechtering van het rechtssysteem optreedt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de regering verwacht van de invoering van een gedeeld recht van initiatief. Zoals uiteengezet in de memorie van toelichting, zal op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken, de politiële samenwerking en de maatregelen over administratieve samenwerking een gedeeld initiatiefrecht tussen de Commissie en de lidstaten blijven bestaan, zij het dat de lidstaten niet langer individueel een voorstel kunnen indienen, maar dat een initiatief afkomstig moet zijn van minimaal een kwart van de lidstaten. De regering verwacht dat deze zwaardere eis een toereikende waarborg zal bieden voor de bewaking van de consistentie van het werkprogramma van de Commissie en dat de agendabepalende functie van de Commissie niet zal worden aangetast.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de Commissie of de Raad al voornemens hebben om bepaalde besluiten op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht met voorrang aan te passen, waarmee deze een rechtsbasis op grond van het Werkingsverdrag verkrijgen? Er zijn op dit moment geen voorstellen om besluiten aan te passen.
Asiel en immigratie De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat het asiel- en migratiebeleid van de EU in toenemende mate een externe dimensie heeft. Is de regering van mening dat deze externe dimensie geheel onder het gemeenschappelijke asiel- en migratiebeleid kan worden gebracht of zijn er daarnaast nog aspecten die de Unie op grond van het GBVB zal uitvoeren ten aanzien van dit beleidsterrein? Zo ja, welke? De regering onderschrijft deze constatering. In het Werkingsverdrag is de externe dimensie van het beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie bijvoorbeeld expliciet verwerkt in artikel 78, tweede lid, onder g, en in artikel 79, derde lid, waarin de samenwerking met derde landen wordt geregeld.
Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) is ingevolge artikel 24 van het Verdrag betreffende de Europese Unie aan specifieke regels en procedures onderworpen. Het wordt bepaald en uitgevoerd door de Europese Raad en door de Raad, die besluiten met eenparigheid van stemmen, tenzij in de Verdragen anders wordt bepaald. Wetgevingshandelingen kunnen in deze niet worden vastgesteld. Op grond van artikel 40 van het Verdrag van Lissabon worden bevoegdheden op het terrein van het GBVB niet uitgebreid omdat bijvoorbeeld een asielvraagstuk ook een GBVB-element heeft. Zodra maatregelen moeten worden vastgesteld inzake externe aspecten van asiel en migratie valt dit terrein onder asiel en migratie en zal daarmee de gebruikelijke procedure met stemming bij gekwalificeerde meerderheid en medewetgevingbevoegdheid voor het Europees Parlement van toepassing zijn.
Dit laat onverlet dat voor een voorgenomen Europees besluit, ook al bevat het elementen van asiel en/of migratie, als toepasselijke rechtsgrondslag een bepaling op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking gekozen dient te worden. Voorts vragen de leden van de GroenLinks-fractie welke de Unie stelt aan de overnemende landen wat betreft rechtswaarborgen voor de over te nemen onderdaan, derdelander of staatloze persoon? Op welke wijze controleert de Unie of de overnemende landen deze rechtswaarborgen daadwerkelijk bieden aan de betrokken personen? Het antwoord luidt dat in de T&O overeenkomsten is opgenomen dat de uitvoering daarvan moet geschieden met inachtneming van de internationale verplichtingen op het gebied van mensenrechten, waarbij als basisprincipe het beginsel van non-refoulement geldt. In de nationale asielprocedure wordt expliciet getoetst op mogelijke schending van het Vluchtelingenverdrag, het EVRM en andere internationale verplichtingen. Als wordt geconstateerd dat bij uitzetting het risico bestaat op onmenselijke behandeling (artikel 3 EVRM), dan zal niet worden overgegaan tot uitzetting.
De leden van de fractie van GroenLinks stellen een aantal vragen over de invoering van of versoepeling van visumafspraken met overnemende landen. De regering antwoordt daarop als volgt. Indien de Unie een visumfacilitatie-overeenkomst afsluit met een derde land zal dit in beginsel altijd tegelijk met een terug- en overname-overeenkomst plaatsvinden. Het afsluiten van een T&O-overeenkomst is dan voorwaarde voor het afsluiten en inwerkingtreden van de visumfacilitatie-overeenkomst. Voor Nederland is dit uitgangspunt een harde voorwaarde voor het starten van visumfacilitatiegesprekken met derde landen. Thans onderhandelt de Commissie met Algerije, Marokko, Turkije en China. Vooralsnog is er in deze onderhandelingen weinig voortgang geboekt. De Commissie heeft aangekondigd de onderhandelingen met deze landen te evalueren. De evaluatie wordt in de tweede helft van 2008 verwacht. De redenen van het gebrek aan voortgang zijn divers. In het algemeen kan worden gesteld dat deze uitstijgen boven de specifieke context van het terug- en overnameverdrag. Aan de Commissie zijn vooralsnog geen mandaten verstrekt om met andere landen onderhandelingen te voeren over een terug- en overnameverdrag.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering kan aangeven tot op welke hoogte het geïntegreerd beheer van de buitengrenzen gecommunautariseerd zou moeten worden en welke consequenties dit naar haar oordeel zou hebben? De regering is voorstander van een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen met het oog op het realiseren van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd. Het streven naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen komt in het Verdrag van Lissabon terug in artikel 77, lid 1 onder c, VWEU. Dit uitgangspunt betekent niet dat de lidstaten hun soevereiniteit verliezen over hun grenzen. Lidstaten blijven verantwoordelijk voor het toezicht aan de eigen grens. Het antwoord op de vraag hoever de regering wil gaan bij het ontwikkelen van het beheer van de buitengrenzen en welke consequenties daaraan verbonden zijn, is niet te geven. Technologische en andere ontwikkelingen geven een continu veranderend beeld van de mogelijkheden om de samenwerking tussen lidstaten op dit gebied te verbeteren. Desalniettemin zal de regering bij elk voorstel tot verdere intensivering van de samenwerking tussen lidstaten, bezien of de eerdergenoemde uitgangspunten gehandhaafd blijven en of er dientengevolge een goede balans is tussen veiligheidsbelangen enerzijds en het faciliteren van het personenverkeer anderzijds.
Deze leden stellen verder een aantal vragen over het gemeenschappelijk asielstelsel, mede in het kader van de kritiek op het Dublin-systeem. De regering verwijst naar de kabinetsreactie op het Groenboek over de toekomst van een gemeenschappelijk Europees asielsysteem van de Commissie (Kamerstukken II, vergaderjaar 2006–2007, 22 112 en 23 490, nr. 562/19 637 en 23 490, nr. 1170). In deze brieven is uw Kamer geïnformeerd over de inzet van de regering en over de vraag of het Dublin- systeem moet worden aangevuld met maatregelen die de lasten eerlijker verdelen.
Op 17 juni jl. heeft de Commissie het asielbeleidsplan «Policy plan on Asylum, an integrated approach to protection across the EU» gepresenteerd. In dit beleidsplan geeft de Commissie onder meer aan dat zij op korte termijn met een wetgevend voorstel tot wijziging en/of verduidelijking van een aantal bepalingen van de Dublin-verordening zal komen. Daarnaast noemt de Commissie een aantal instrumenten die kunnen zorgen voor meer solidariteit met de lidstaten waarvan het asielstelsel onder druk staan. Momenteel beraadt de regering zich over de voorstellen van de Commissie. Bij deze standpuntbepaling worden de aanbevelingen van verschillende mensenrechtenorganisaties betrokken. Via de geëigende kanalen zal uw Kamer te zijner tijd nader worden bericht.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen tot slot naar de stand van zaken met betrekking tot de gemeenschappelijke lijsten van veilige landen van herkomst en veilige derde landen. De regering roept in herinnering dat over dit onderwerp, naar aanleiding van vragen van de Vaste Kamercommissie voor Justitie, op 24 juni 2008 een brief is gezonden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Op dit moment is er geen procedure gaande om de betreffende bepalingen in de richtlijn aan te passen. Wel wordt verwacht dat in het kader van de verdere harmonisatie van het Europese asielbeleid volgend jaar een voorstel zal verschijnen voor een wijziging van de Procedurerichtlijn. Het zal dus mogelijk zijn om in dat kader de bepalingen te herzien. Tot op heden zijn op grond van de richtlijn geen gemeenschappelijke lijsten met veilige landen opgesteld.
Strafrecht
De leden van de fractie van GroenLinks stellen een aantal vragen over de regeling in artikel 86 VWEU inzake de oprichting van het Europees openbaar ministerie (EOM), waarop de regering graag antwoord geeft. In de eerste plaats valt over de termijn waarbinnen de Raad zich over dit onderwerp zal buigen, weinig te zeggen. Er zal eerst een voorstel moeten zijn uitgewerkt. Verder behoeft de verordening tot oprichting en inrichting van het EOM de goedkeuring van het Europees Parlement. De regering acht dit een sterke bevoegdheid omdat deze inhoudt dat de verordening over het EOM niet tot stand kan komen zonder dat een meerderheid van het Europees Parlement daarmee instemt. Het heeft de voorkeur van de regering dat alle lidstaten deelnemen aan het EOM, maar als dit niet mogelijk blijkt te zijn, acht zij het zeer wel mogelijk dat slechts een deel van de lidstaten via de versterkte samenwerking het EOM oprichten. Dat dit als consequentie heeft dat de reikwijdte van het werkterrein van het EOM beperkt zal blijven tot de in het eerste lid bedoelde delicten, is de prijs die daarvoor moet worden betaald. Zoals uit het derde lid blijkt, zullen in het statuut van het Europees openbaar ministerie de procedurele regels worden vastgesteld ten aanzien van de activiteiten van het EOM, herzieningsmogelijkheid, bewijs en de bevoegdheid om als aanklager in de nationale gerechten te kunnen optreden. Op welke wijze dit zal moeten gebeuren, uniform voor alle lidstaten of flexibel per lidstaat, zal ongetwijfeld voorwerp zijn van uitvoerig overleg, waarbij – zoals voor elke strafvorderlijke regel geldt – erop toegezien zal worden dat de rechtszekerheid van de burger is gewaarborgd.
Deze leden stellen verder een aantal vragen over de totstandkoming van gemeenschappelijke regels inzake procedurele rechten in het kader van het strafprocesrecht. Het desbetreffende artikel in het VWEU, 82, eerste lid, voorziet in een noodremprocedure om de eenvoudige reden dat er anders geen overeenstemming zou zijn bereikt over de vervanging van deunanimiteitsregel door besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid. Niet uitgesloten kan worden dat door een beroep op de noodremprocedure door een lidstaat vertraging optreedt bij de totstandkoming van dergelijke regels. Echter, de drempel voor het inroepen van de procedure is hoog. Indien een lidstaat een verzoek doet tot behandeling door de Europese Raad, zal bezien moeten worden of het voorstel met eventuele wijzigingen toch kan worden aangenomen door alle lidstaten. Indien het voorstel afkomstig is van de Commissie zal deze verantwoordelijk zijn voor het doorvoeren van de wijzigingen. Dit maakt een expliciete regeling voor het indienen van een nieuw voorstel overbodig. Tot slot wordt nog opgemerkt dat de keuze die de regering in voorkomend geval zal maken wat betreft deelname aan versterkte samenwerking, zal afhangen van de inhoud van het voorliggende voorstel.
Tot slot vragen de leden van de fractie van GroenLinks naar de misdrijven die onder de werking van artikel 86 VWEU kunnen vallen. De regering wijst erop dat in het eerste lid van dit artikel strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden worden genoemd en in het vierde lid ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. Zoals ook op eerdere vragen van deze leden betreffende het Europees openbaar ministerie is aangegeven, zal dit voorwerp zijn van nader overleg. Aangenomen mag worden dat daarbij de delicten waarvoor Eurojust en Europol bevoegd zijn ongetwijfeld een oriëntatiepunt zullen vormen.
Het lid van de fractie van de Partij voor de Dieren is, zo blijkt uit zijn vragen, van mening dat de parlementaire controle op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht achterblijft bij de verruiming van de bevoegdheden van de Europese Unie op dit terrein. De regering denkt dat er sprake is van een misverstand. Er geldt een ruime democratische controle voor het gehele terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, soms zelfs zowel door de nationale parlementen als door het Europees Parlement. Dit blijkt, wat betreft de nationale parlementen, concreet uit het volgende. Het Protocol 1 betreffende de rol van de nationale parle- menten geldt ook voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Hetzelfde geldt voor Protocol 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, waarin de versterkte subsidiariteitstoets voor de nationale parlementen is geregeld. Dat wordt nog eens bevestigd door artikel 69 VWEU. Verder worden de nationale parlementen betrokken bij de evaluatie van de werkzaamheden op dit beleidsterrein (artikel 70 VWEU) en worden zij over de werkzaamheden van het permanente comité van artikel 71 VWEU geïnformeerd. Tot slot, elk nationaal parlement is bevoegd bezwaar te maken tegen verandering van de besluitvormingsprocedure op het terrein van het familierecht, zoals blijkt uit artikel 81 VWEU. Het Europees Parlement is als volledig bevoegde medewetgever betrokken bij nagenoeg alle wetgevende maatregelen. Slechts op een viertal deelterreinen is er alleen sprake van raadpleging, te weten artikel 77, derde lid, artikel 87, derde lid, artikel 89 en artikel 81, derde lid, eerste alinea VWEU, maar op deze gebieden heeft het Nederlandse parlement een instemmingsrecht. Voorts kan het Europees Parlement door middel van zijn budgetrecht invloed uitoefenen op alle werkzaamheden van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
Deze leden vragen voorts of uit de reactie van de regering over de evenwaardigheid van de rechtssystemen van de lidstaten, mag worden afgeleid dat er geen grote verschillen meer bestaan tussen bijvoorbeeld Roemenië, Bulgarije en Nederland op dit punt en zij wijzen daarbij op tussentijdse rapportages die toch anders doen vermoeden. In antwoord op deze vraag wordt er op gewezen dat de regering de zeer algemene vraag van deze leden over de evenwaardigheid van rechtssystemen van de lidstaten in algemene zin heeft beantwoord. Daarbij werd er op gewezen dat alle lidstaten zich ervan bewust zijn dat behalve wetgeving ook de rechtspraak op strafrechtelijk terrein, het opsporingsapparaat en de rechtsbijstand aan burgers in procedures veel aandacht behoeven en dat lidstaten, waar nodig, ook veel inspanningen leveren die gericht zijn op de versterking daarvan. Tot slot werd aangegeven dat het Verdrag van Lissabon de rechtsbasis bevat voor maatregelen die deze inspanningen kunnen versterken en ondersteunen. Roemenië en Bulgarije zijn lidstaten waar de versterking van het rechtssysteem veel aandacht behoeft en ook krijgt.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben de indruk dat hun vraag naar een visie omtrent een gecommunautariseerd beheer van de buitengrenzen niet is beantwoord. Kan de regering haar ambitie op dit punt beschrijven? De ambitie van de regering voor de komende jaren is een effectief en efficiënt grenstoezichtproces dat ten goede komt aan de mobiliteit van bonafide reizigers, illegale migratie tegengaat en maximaal bijdraagt aan de veiligheid van Nederland én van het Schengengebied. Het grenstoezichtproces dient zo georganiseerd te worden dat sprake is van een goede balans tussen het veiligheidsbelang enerzijds en het economische belang van een vlotte en klantgerichte afhandeling van passagiersstromen anderzijds. Daarnaast dient dit proces een zo beperkt mogelijk inbreuk te vormen op rechten, zoals dat op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In de visie van de regering kan dit doel niet bereikt worden zonder gemeenschapsbeleid op het gebied van het grensbeheer. Dit beleid laat een nationale verantwoordelijkheid voor de grensbewaking echter onverlet.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen wat het huidige standpunt van de regering is ten aanzien van de lastenverdeling tussen de lidstaten en de mogelijke oplossingen daarvoor. Tevens vragen deze leden wat de regering vindt van het idee om, op het moment dat er een uniforme asielprocedure met uniforme asielstatus is bereikt, asielzoekers zelf te laten kiezen in welke lidstaat ze hun aanvraag willen indienen. Wat zijn daarvan de voor- en de nadelen? Daarop kan de regering het volgende antwoorden. De brieven, waarnaar de regering verwijst in de memorie van antwoord, dateren van 11 september 2007. De brieven geven dan ook de reactie van het huidige kabinet op het Groenboek van de Commissie over de toekomst van een gemeenschappelijk Europees asielsysteem. In deze brieven is uw Kamer ook geïnformeerd over het huidige standpunt van de regering ten aanzien van de vraag of het Dublin-systeem moet worden aangevuld met maatregelen die de lasten eerlijk verdelen. De regering benadrukt dat zij nog steeds de mening is toegedaan dat eerst een gemeenschappelijk asielstelsel en een verdere harmonisering tot stand dient te zijn gebracht alvorens via, bijvoorbeeld, een verdeelsleutel asielzoekers ter behandeling worden aangeboden aan de lidstaten. In de omstandigheid dat een andere lidstaat aangeeft te worden geconfronteerd met te grote aantallen asielzoekers, kan de regering wel aanleiding zien om praktische hulp aan te bieden bij het behandelen van de asielaanvragen. Hierbij valt te denken aan het aanbod dat onlangs is gedaan aan de Griekse autoriteiten.
