Op deze pagina:
Nederlandse burger en Europa
In de inleiding van de toelichting wordt gewezen op de noodzaak de burger te betrekken bij de vormgeving van Europa. Ook de Raad heeft er in zijn adviezen op gewezen dat het van belang is de burger in Nederland beter te informeren over de betekenis van de EU, de werking van de EU en de verbindingsschakels tussen de EU en Nederland. Pas als men begrijpt welke doelen worden gediend met het Europese integratieproces, op welke wijze besluiten op Europees niveau tot stand komen, op welke wijze Nederland invloed kan uitoefenen op de inhoud van deze besluiten en welke rechten de burger als burger van de Unie heeft, kan betrokkenheid bij Europa ontstaan.
In de «Staat van de Europese Unie 2008» merkt de regering op dat «Eén van de belangrijke lessen van het referendum 2005 is dat veel burgers zich niet voldoende betrokken voelen bij Europa en slecht op de hoogte zijn van wat Europa is en hoe Europa werkt.» en «Het beeld van Europa als een rijdende trein zonder machinist, een autonome bureaucratie die ons op kosten jaagt en bestookt met irrelevante regelgeving, kan alleen worden gecorrigeerd door feitelijke informatie te geven en te benadrukken dat wij in Brussel mee aan tafel zitten en een aanzienlijke invloed hebben op de besluitvorming». De Raad onderschrijft deze visie. Hij merkt echter op dat de regering in de toelichting niet aangeeft hoe zij de burger wil betrekken bij het Verdrag van Lissabon en zijn gevolgen. De Raad beveelt aan de toelichting in het licht van het vorenstaande aan te vullen.
Naar boven
Burgerschap van de Unie
De Raad van State wijst op de prominente plaats van de Europese burger in het Europese constitutionele bestel en de ontwikkeling van het Europees burgerschap sinds de introductie daarvan in het Verdrag van Maastricht. De verdere ontwikkeling van het burgerschap werd in het Grondwettelijk Verdrag in de context van het uitgangspunt van de Unie als «Unie van staten en burgers» geplaatst (art. I-1 GV). Bij gebreke van deze context in het Verdrag van Lissabon wordt de verdere ontwikkeling van het Europees burgerschap echter, naar de opvatting van de Raad van State, in handen van het Hof van Justitie gelaten. In dit licht vraagt de Raad van State de toelichting aan te vullen met een beschouwing over de toekomst van het burgerschap van de Unie in de visie van de regering.
De regering onderschrijft de vaststelling van de Raad van State dat de positie van de burger in de huidige Europese Unie bijzonder en belangrijk is. Hoewel het in de voorzienbare toekomst waarschijnlijk zo zal blijven dat de meeste inwoners van de Unie zich in de eerste plaats burger zullen voelen van hun eigen land, is het zeer waardevol dat de burger ook in de Unie rechtstreeks rechten geniet, die kunnen worden ontleend aan het burgerschap van de Unie dat naast het burgerschap van de lidstaten staat. Daarbij dient te worden gedacht aan het recht op deelname aan Europese verkiezingen en het recht op consulaire bijstand van een vertegenwoordiging van een andere EU-lidstaat indien zijn eigen land geen diplomatieke vertegenwoordiging heeft in het land waar de Europese burger zich bevindt. Het Verdrag van Lissabon vormt, net als de voorgaande wijzigingsverdragen na de introductie van het Europees burgerschap bij het Verdrag van Maastricht, wederom een stap voorwaarts in de ontwikkeling van het Unieburgerschap.
De regering wijst erop dat de versterking van de democratische legitimiteit van de Unie één van de drie hoofdthema’s van het Verdrag van Lissabon vormt, conform de opdracht daartoe in de Verklaring van Laken. De verdere versterking van de positie van de Europese burger door middel van de ontwikkeling van diens rechten binnen de Unie ten opzichte van de instellingen en de andere lidstaten, zoals vergrootte directe en indirecte betrokkenheid bij de Europese besluitvorming, is een belangrijke exponent van de versterking van de democratische legitimiteit, zoals toegelicht in deel III, paragraaf 3.5 van de toelichting. Met het Verdrag van Lissabon wordt dus het belang van de positie van de burger in de Unie onderstreept en vergroot. Ook dit Verdrag onderkent derhalve de belangrijke plaats van de burger als onderdeel van de Unie, naast de lidstaten van de Unie.
De verdere ontwikkeling van het burgerschap staat naar de mening van de regering in functie van de doelstellingen en bevoegdheden van de Unie. De materiële inhoud van het burgerschap kan in dit licht meebewegen, zowel middels wetgevende en beleidsmatige initiatieven als via jurisprudentie van het Hof van Justitie. De toelichting is in het licht van voorgaande alinea’s aangevuld.
In het advies van de Raad van State over het Grondwettelijk Verdrag heeft hij opgemerkt dat het specifieke element van het burgerinitiatief een voor Nederland en veel andere lidstaten tot nu toe onbekende vorm van directe democratie betreft. De Raad van State is van mening dat in de toelichting te weinig aandacht wordt besteed aan de merites van het burgerinitiatief. De toelichting is op dat punt aangevuld. De regering is van mening dat met het burgerinitiatief het beginsel van de «participerende democratie» zoals opgenomen in artikel 8 B, eerste lid, EU-Verdrag (artikel 11, eerste lid, VEU), verder wordt versterkt. Daarbij neemt zij als uitgangspunt dat de instellingen van de Unie de burgers en «representatieve organisaties» de nodige middelen ten dienste moet stellen om hun mening op alle beleidsterreinen van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te kunnen treden. Het burgerinitiatief is daarbij een innovatief en effectief instrument. Op een totale bevolking van bijna 500 miljoen mensen is het halen van een drempel van tenminste 1 miljoen relatief eenvoudig. Hoewel het recht van initiatief bij de Commissie blijft berusten, zal de Commissie met burgerinitatieven – gezien het politieke feit van een dergelijk initiatief – terdege rekening moeten houden.
Uiteraard dienen de procedures en voorwaarden voor het indienen van een dergelijk initiatief, zoals het precieze aantal lidstaten waaruit de verzoeken dienen te komen en de wijze waarop een initiatief kan worden ingediend, nader te worden vastgesteld overeenkomstig artikel 21 van het Werkingsverdrag (artikel 24 VWEU). De regering zal in de discussie over de nadere uitwerking van de procedures en voorwaarden het standpunt innemen dat het instrument van het burgerinitiatief zo uitvoerbaar en zo simpel als mogelijk dient te zijn.
Democratische legitimiteit
De regering is verheugd met de kwaliteitslag die het Verdrag van Lissabon maakt op het terrein van de verdere versterking van de democratische legitimiteit van de Europese Unie. De regering heeft in de discussie over het Verdrag van Lissabon ingezet op het verder versterken van de positie van de burger in het primaire Europees recht. Inzet daarbij was de bevordering van de betrokkenheid van de burger bij het functioneren van de Unie. Daarbij is de regering van mening dat besluitvormingsprocessen binnen de Unie inzichtelijker en beter navolgbaar moeten worden gemaakt.
In het nieuwe Verdrag wordt op verschillende wijzen invulling gegeven aan een versterking van de democratische legitimiteit van de Unie. Zo zal het Verdrag betreffende de Europese Unie een geheel nieuwe titel II kennen waarin de bepalingen inzake de democratische beginselen van de Unie worden neergelegd (titel II, VEU). In het Werkingsverdrag wordt het tweede deel inzake non-discriminatie en burgerschap op verschillende punten herzien en aangescherpt. Bovendien zal het Europees Parlement meer invloed krijgen.
De positie van burgers wordt op tal van terreinen versterkt. Dat gebeurt zowel direct als indirect. Direct door onder meer de invoering van een burgerinitiatief en de bepaling in het Verdrag waarmee het Handvest van de grondrechten juridisch bindend wordt. Indirect wordt de positie van de burger verder versterkt door onder meer een grotere transparantie van de besluitvorming in het Europees Parlement en de Raad, via de mogelijkheid van toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden en door de uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement, maar ook door de versterkte rol van de nationale parlementen in de Europese besluitvorming, onder meer in het kader van de subsidiariteit. Hieronder worden de verschillende terreinen toegelicht die Europa democratischer maken.
Uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement
Burgers worden volgens het beginsel van de representatieve democratie rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement (artikel 8 A EU-Verdrag (artikel 10 VEU)). Door het Verdrag van Lissabon zal de invloed van het Europees Parlement sterk toenemen. De regering heeft een toename van de bevoegdheden van het Europees Parlement altijd gesteund omdat dit leidt tot een vergroting van de democratische legitimiteit in Europa.
Besluitvorming
De toename in bevoegdheden van het Europees Parlement komt met name voort uit de veranderingen die plaatsvinden op het gebied van de besluitvormingsprocedures. Via het Verdrag van Lissabon wordt de «gewone wetgevingsprocedure» zoals in deze toelichting nader omschreven in paragraaf 2.1.11 van deze memorie de standaard procedure. De gewone wetgevingsprocedure is vrijwel gelijk aan de medebeslissingsprocedure uit het EG-Verdrag. Deze is van toepassing op de vaststelling van alle verordeningen, richtlijnen en besluiten, tenzij anders is bepaald.
De samenwerkingsprocedure komt te vervallen en wordt vervangen door ofwel de gewone wetgevingsprocedure of de raadplegingsprocedure. De instemmingsprocedure wordt alleen nog maar van toepassing voor de bekrachtiging van verdragen. Voor het overige wordt deze procedure vervangen door de gewone wetgevingsprocedure. Met de invoering van de gewone wetgevingsprocedure als standaard procedure ontstaat een aanzienlijke toename van het aantal gevallen waarin het Europees Parlement het medebeslissingsrecht heeft.
Begroting
De begrotingstaak van het Europees Parlement neemt met het Verdrag van Lissabon eveneens in gewicht toe. Zo wordt in artikel 272 Werkingsverdrag (artikel 314 VWEU) bepaald dat het Europees Parlement bij de jaarlijkse begrotingsprocedure de zeggenschap krijgt over alle uitgaven van de Europese Unie. Het Europees Parlement had alleen zeggenschap over de niet-verplichte uitgaven en niet over de verplichte uitgaven. De regering is verheugd met het feit dat het Europees Parlement onder het Verdrag van Lissabon zal komen te beschikken over een volledig budgetrecht.
Overige terreinen
Er zijn verschillende andere terreinen waar de bevoegdheden van het Europees Parlement worden uitgebreid door het Verdrag van Lissabon. Een voorbeeld daarvan is de procedure waarbij de Europese Ombudsman wordt aangesteld. Deze wordt ingevolge artikel 195 Werkingsverdrag (artikel 228 VWEU) niet langer benoemd, maar gekozen door het Europees Parlement. Voorts kan, conform artikel 197, vierde alinea, Werkingsverdrag, naast de Raad ook de Europese Raad door het Europees Parlement gehoord worden volgens hun respectievelijke reglementen van orde (artikel 230, vierde alinea, VWEU). Dit is het gevolg van het feit dat de Europese Raad een instelling van de EU is geworden. Tot slot wordt de procedure zoals neergelegd in artikel 192, tweede alinea, Werkingsverdrag inzake de deelneming aan besluitvorming van het Europees Parlement aangescherpt (artikel 225, tweede alinea, VWEU). Er wordt toegevoegd datindien de Commissie, ondanks een verzoek van het Europees Parlement om met een bepaald voorstel te komen, besluit geen voorstel in te dienen, de Commissie de redenen daarvoor aan het Parlement moet meedelen.
Burgerschap en burgerinitiatief
Het burgerschap van de Unie is geïntroduceerd bij het Verdrag van Maastricht. Doel van de notie van het burgerschap van de Unie is het scheppen van een nauwere band tussen de Unie en haar burgers. De democratische beginselen waarop de Unie is gegrondvest worden in een nieuwe titel II van het EU-Verdrag uiteen gezet (titel II, VEU). Het gaat in deze nieuwe titel om de transparantie van het wetgevingsproces in de Unie en het nader tot de burgers brengen van de Unie. In het Werkingsverdrag is in het kader van de titel betreffende non-discriminatie en burgerschap een aantal rechten en plichten voor burgers vastgelegd. Deze zijn vrijwel ongewijzigd overgenomen uit het EG-Verdrag, maar nieuw daarbij is dat de rol van het Europees Parlement wordt versterkt en de bevoegdheid van de Unie om maatregelen te treffen ter uitwerking van het burgerschap zijn uitgebreid.
In het Verdrag van Lissabon wordt het belang van de positie burger in de Unie onderstreept en vergroot. Het Verdrag onderkent de belangrijke plaats van de burger als onderdeel van de Unie, naast de lidstaten van de Unie. De verdere ontwikkeling van het burgerschap staat naar de mening van de regering in functie van de doelstellingen en bevoegdheden van de Unie. De materiële inhoud van het burgerschap kan in dit licht meebewegen, zowel middels wetgevende en beleidsmatige initiatieven als via jurisprudentie van het Hof van Justitie.
Bepalingen inzake de democratische beginselen Artikel 8 A EU-Verdrag (artikel 10 VEU) bepaalt dat de Unie werkt volgens het beginsel van de representatieve democratie. Dat wil zeggen dat burgers in de Unie rechtstreeks worden vertegenwoordigd door het Europees Parlement. De lidstaten worden in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun staatshoofd of hun regeringsleider en in de Raad door hun regering. Deze zijn, volgens de regels van het nationale staatsrecht, verantwoording verschuldigd aan het nationale parlement of de burgers. Het vierde lid herneemt artikel 191 EG-Verdrag waarin het belang van politieke partijen op Europees niveau wordt onderstreept.
In artikel 8 B, eerste lid, EU-Verdrag (artikel 11, eerste lid, VEU) wordt het beginsel van participerende democratie vastgelegd. Daarbij is het uitgangspunt dat de instellingen van de Unie de burgers en de representatieve organisaties de mogelijkheid bieden hun mening kenbaar te maken over alle onderdelen van het optreden van de Unie en daarover in het openbaar in discussie te treden.
Het tweede lid van artikel 8 B EU-Verdrag (artikel 11, tweede lid, VEU) waarin de instellingen worden verplicht een open, transparante en regelmatige dialoog te voeren met het maatschappelijk middenveld, is voor de regering van grote waarde. Daarmee wordt invulling gegeven aan een breed gevoelde wens burgers en maatschappelijke organisaties nauwer te betrekken bij de ontwikkeling van de Unie.
Ingevolge het derde lid heeft de Commissie tot bijzondere taak om ter wille van de samenhang en de transparantie van het optreden van de Unie op ruime schaal overleg te plegen met de betrokken partijen. Ook met de kerkelijke en niet-kerkelijke levensbeschouwelijke organisaties voert de Unie een open dialoog, zie de toelichting hierna in paragraaf 3.5.
Voorts is de regering verheugd met de introductie van het burgerinitiatief dat kan bijdragen aan het betrekken van de burger bij het functioneren van de Unie (artikel 8 B, vierde lid (artikel 11, vierde lid, VEU)). De regering is van mening dat met het burgerinitiatief het beginsel van de «participerende democratie» verder wordt versterkt. Daarbij neemt zij als uitgangspunt dat de instellingen van de Unie de burgers en «representatieve organisaties » de nodige middelen ten dienste moeten stellen om hun mening op alle beleidsterreinen van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te kunnen treden. Het burgerinitiatief is daarbij een innovatief en effectief instrument. Voor het eerst zullen Europese burgers de Commissie kunnen verzoeken binnen het kader van haar bevoegdheden een voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvoor een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen. Voor een dergelijk initiatief geldt een drempel van ten minste één miljoen burgers van de Unie, die afkomstig moeten zijn uit een significant aantal lidstaten. Op een totale bevolking van bijna 500 miljoen mensen is het halen van een drempel van ten minste 1 miljoen relatief eenvoudig. Hoewel het recht van initiatief bij de Commissie blijft berusten zal de Commissie met burgerinitiatieven – gezien het politieke feit van een dergelijk initiatief – terdege rekening moeten houden. De procedures en voorwaarden voor het indienen van een dergelijk initiatief, zoals het precieze aantal lidstaten waaruit de verzoeken dienen te komen, dienen nader te worden vastgesteld overeenkomstig artikel 21 van het Werkingsverdrag (artikel 24 VWEU). De regering zal in discussie over de nadere uitwerking van de procedures en voorwaarden het standpunt innemen dat het instrument van het burgerinitiatief zo uitvoerbaar en zo simpel als mogelijk dient te zijn.
Non-discriminatie en burgerschap
Artikel 16 D Werkingsverdrag (artikel 18 VWEU) herneemt artikel 12 van het EG-Verdrag zonder wijzigingen. Artikel16 E Werkingsverdrag (artikel 19 VWEU) inzake maatregelen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid te bestrijden, is overgenomen van het bestaande artikel 13 EG-Verdrag met als belangrijk verschil dat het Europees Parlement een goedkeuringsrecht heeft, waar het Parlement op grond van de bestaande bepaling slechts geraadpleegd werd.
In artikel 17 Werkingsverdrag (artikel 20 VWEU) wordt in het tweede lid een niet-limitatieve opsomming van de rechten en plichten van de Europese burger opgenomen. Ingevolge artikel 18, derde lid, Werkingsverdrag (artikel 21, derde lid, VWEU) wordt het mogelijk maatregelen te treffen inzake de sociale zekerheid en de sociale bescherming. De maatregelen komen tot stand via een bijzondere wetgevingsprocedure, waarbij de Raad met unanimiteit en na raadpleging van het Europees Parlement besluit.
De in artikel 20 van het Werkingsverdrag (artikel 23 VWEU) opgenomen diplomatieke en consulaire bescherming van Unieburgers in derde landen, is zo aangepast dat de Raad de nodige maatregelen ter bevordering van deze bescherming kan vaststellen. De Raad besluit via een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement. Daarmee is ook op dit onderdeel een reguliere besluitvormingsprocedure van de Unie van kracht geworden. Onder de bestaande Verdragen stelden de lidstaten in onderlinge overeenstemming de noodzakelijke maatregelen vast.
In artikel 21 (artikel 24 VWEU) betreffende het recht van iedere Unieburger om de instellingen en (advies)organen van de Unie aan te schrijven en antwoord te krijgen in één van de authentieke verdragstalen, is de toevoeging nieuw dat het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordening de bepalingen vaststellen voor de procedures en voorwaarde van het burgerinitiatief zoals hiervoor in paragraaf 3.4 toegelicht.
Op grond van artikel 22 Werkingsverdrag (artikel 25 VWEU) brengt de Commissie driejaarlijks verslag uit aan het Europees Parlement, de Raad en aan het Economisch en Sociaal Comité over de toepassing van de bepalingen in dit hoofdstuk. Een belangrijk verschil met het bestaande artikel 22 EG-Verdrag is dat het Europees Parlement het recht van goedkeuring zal hebben ten aanzien van maatregelen die de Raad op basis van dit verslag vaststelt. Onder het EG-Verdrag hoefde het Europees Parlement slechts geraadpleegd te worden. Ook hier is de regering tevreden met de versterking van de rol van het Europees Parlement.
De leden van de fracties van CDA, GroenLinks, PVV, D66 en SGP vragen naar de uitwerking van het burgerinitiatief. Zoals de regering in de Memorie van Toelichting heeft aangegeven, zullen de procedures en voorwaarden voor het indienen van een dergelijk initiatief, waaronder het precieze aantal lidstaten waaruit de verzoeken dienen te komen, nader worden uitgewerkt overeenkomstig artikel 21 van het Werkingsverdrag (artikel 24 VWEU). Het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie of daartoe al voorstellen zijn gedaan, luidt ontkennend. Naar verwachting zal het voorzitterschap in de tweede helft van 2008 een voorstel voor de uitwerking van het burgerinitiatief doen. Het uitgangspunt van de regering zal zijn dat het instrument van het burgerinitiatief zo uitvoerbaar en eenvoudig mogelijk moet zijn. De regering heeft nog geen standpunt bepaald ten aanzien van de specifieke modaliteiten van het burgerinitiatief, waarnaar de leden van de GroenLinks-fractie vragen, zoals het via internet kunnen ondertekenen van een initiatief, de eventuele deelname van jongeren daaraan en het effect van een initiatief indien de Commissie op het betreffende terrein volgens de Verdragen niet bevoegd is op te treden. Hetzelfde geldt voor de vraag van de leden van de CDA-fractie op welke wijze rekening zal worden gehouden met burgers van lidstaten met een laag inwonertal.
De vraag van de leden van de VVD-fractie of de regering de mening deelt dat het verder gaan in de richting van een samengaan van staten en burgers leidt tot een nieuw verschijnsel in de staatkunde en het volkenrecht wordt beantwoord in paragraaf 1 van hoofdstuk I.
De leden van de fractie van de PVV zijn niet overtuigd van het nut van een burgerinitiatief en vragen de regering toe te lichten waarom zij dat wel is. De regering is van mening dat met het burgerinitiatief het beginsel van de «participerende democratie» wordt versterkt. In deze nieuwe procedure zullen de burgers in de Unie de Commissie kunnen verzoeken binnen het kader van haar bevoegdheden een voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvoor een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen.
De leden van de SGP-fractie vragen of het juist is dat de Commissie niet kan worden verplicht gevolg te geven aan een burgerinitiatief. De regering bevestigt deze uitleg. Niettemin zal de Commissie met burgerinitiatieven naar verwachting terdege rekening houden, gezien het belangwekkende publieke signaal van een dergelijk initiatief. De Commissie zal een dergelijk initiatief van een grote groep burgers niet zomaar naast zich neer kunnen leggen.
Voorts vraagt het lid van de fractie van de Partij voor de Dieren naar de democratisering en transparantie in het Verdrag van Lissabon en de controle op andere overleggen dan die van de Raad van Ministers. De leden van de ChristenUnie-fractie, mede namens de leden van de SGP-fractie, en de leden van de GroenLinks-fractie stellen soortgelijke vragen. De regering heeft in de discussie over het Verdrag van Lissabon ingezet op het verder versterken van de positie van de burger in het primaire Europees recht. Inzet daarbij was de bevordering van de betrokkenheid van de burger bij het functioneren van de Unie. Daarbij is de regering van mening dat besluitvormingsprocessen binnen de Unie inzichtelijker en beter navolgbaar moeten worden gemaakt. In het Verdrag van Lissabon wordt op verschillende wijzen invulling gegeven aan een versterking van de democratische legitimiteit van de Unie. Zo kent het Verdrag betreffende de Europese Unie een geheel nieuwe titel II, waarin de bepalingen inzake de democratische beginselen van de Unie neergelegd zijn. In het Werkingsverdrag wordt het tweede deel inzake non-discriminatie en burgerschap op verschillende punten herzien en aangescherpt. Bovendien zal het Europees Parlement meer invloed krijgen. De positie van burgers wordt op tal van terreinen versterkt. Dat gebeurt zowel direct als indirect. Direct door onder meer de invoering van een burgerinitiatief en de bepaling in het Verdrag waarmee het Handvest van de grondrechten juridisch bindend wordt. Indirect wordt de positie van de burger verder versterkt door onder meer de mogelijkheid van toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden en door de uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement, maar ook door de versterkte rol van de nationale parlementen in de Europese besluitvorming, onder meer in het kader van de toetsing van de juiste toepassing van de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
