Op deze pagina:
Het Verdrag van Lissabon vereenvoudigt en verduidelijkt het juridisch instrumentarium van de EU. In het EG-Verdrag en het EU-Verdrag was sprake van een vijftiental zeer uiteenlopende instrumenten zoals verordening, richtlijn, beschikking, advies, besluit, aanbeveling, gemeenschappelijk standpunt, gemeenschappelijke strategie en besluiten met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Het Verdrag van Lissabon vermindert het aantal rechtsinstrumenten. Verder introduceert het Verdrag een «hiërarchie van normen» waarvoor tijdens het totstandkomingsproces een duidelijke voorkeur bestond. De inzet van de regering is erop gericht geweest de vereenvoudiging te ondersteunen met behoud van een flexibel juridisch instrumentarium. De regering is tevreden over het resultaat. Bovendien stemt het de regering tot tevredenheid dat de medebeslissingsprocedure de standaard besluitvormingsprocedure wordt.
Rechtshandelingen
Artikel 249 Werkingsverdrag (artikel 288 VWEU) geeft een opsomming van de verschillende rechtshandelingen en de daarbij behorende definities. Dit zijn de verordening, de richtlijn, het besluit, de aanbeveling en het advies. Het rechtsinstrument beschikking komt te vervallen. In de plaats van de beschikking komt het besluit, dat een ruimere definitie krijgt dan de beschikking (artikel 249, vierde alinea, Werkingsverdrag (artikel 288, vierde alinea, VWEU)). Een besluit kan zowel gericht zijn tot specifieke adressaten (zoals de beschikking), als een algemene strekking hebben. In de bestaande verdragen stonden verscheidene voorbeelden van niet gedefinieerde normatieve of sui generis-besluiten die onder de definitie van besluit komen te vallen (bijvoorbeeld artikel 269 Werkingsverdrag (artikel 311 VWEU) betreffende het Eigen Middelen Besluit). De functie van beschikking wordt dus door het besluit overgenomen.
De rechtshandelingen worden door het Verdrag van Lissabon onderverdeeld in wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen. Dit onderscheid is onder meer van belang voor de toepassing van het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, waarbij nationale parlementen een rol krijgen bij het toetsen van wetgevingshandelingen. Ook is het van belang voor de vergaderingen van de Raad over wetgevingshandelingen, die openbaar worden. Wat betreft de eveneens door het Verdrag van Lissabon ingevoerde hiërarchie van normen kunnen de volgende niveaus worden onderscheiden: wetgevingshandelingen, gedelegeerde rechtshandelingen en uitvoeringshandelingen. De laatste twee zijn dus niet-wetgevingshandelingen. Ook de niet-wetgevingshandelingen zijn juridisch verbindend, met uitzondering van adviezen en aanbevelingen.
Wetgevingshandelingen
Wetgevingshandelingen (artikel 249 A Werkingsverdrag (artikel 289 VWEU)) worden op basis van de Verdragen aangenomen door de wetgever en bevatten de hoofdzaak van een bepaalde materie. De wezenlijke onderdelen van een gebied worden erin geregeld en kunnen niet naar een lager niveau van handelingen worden gedelegeerd.
Artikel 249 A van het Werkingsverdrag (artikel 289 VWEU) geeft de te volgen procedures voor wetgevingshandelingen aan. Wetgevingshandelingen kunnen via de gewone of een bijzondere wetgevende procedure worden vastgesteld. De gewone wetgevingsprocedure is vrijwel gelijk aan de bestaande medebeslissingsprocedure en wordt beschreven in artikel 251 Werkingsverdrag (artikel 294 VWEU). Indien sprake is van een andere procedure dan de gewone wetgevende procedure, een bijzondere procedure, moet deze expliciet in de desbetreffende rechtsgrondslag worden genoemd. Het gaat dan om de vraag of de Raad dan wel het Europees Parlement het besluit vaststelt en op welke manier de andere instelling betrokken is. De Commissie heeft op nagenoeg alle terreinen het recht van initiatief: zonder een voorstel van de Commissie kan in dat geval geen wetgevingshandeling worden vastgesteld.
Gedelegeerde handelingen In wetgevingsinstrumenten als richtlijnen worden zaken veelal tot in detail geregeld. Om dit te voorkomen introduceert het Verdrag van Lissabon de gedelegeerde rechtshandeling. Dit is een niet-wetgevende rechtshandeling waarbij niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling nader worden aangevuld of gewijzigd. In het wetgevingsinstrument kan de wetgever (Europees Parlement en de Raad) aan de Commissie de bevoegdheid delegeren om dergelijke gedelegeerde handelingen vast te stellen. Het wetgevingsinstrument kan zich dan in eerste instantie beperken tot de essentiële beleidsonderdelen van een bepaald terrein. Door het samenstel van wetgevingshandelingen en gedelegeerde rechtshandelingen kan wetgeving effectiever zijn en hoeft minder op het hoogste niveau te worden geregeld. De gedelegeerde rechtshandelingen moeten blijven binnen het kader van een door de wetgever omschreven delegatie (artikel 249 B, eerste lid, Werkingsverdrag (artikel 290, eerste lid, VWEU)). Het zal daarbij moeten gaan om gevallen waarin de wetgever van oordeel is dat de niet-essentiële elementen van een beleidsterrein, zoals deze door de wetgever zijn vastgesteld, kunnen worden gedelegeerd. Tegelijkertijd moeten aan deze delegatie grenzen kunnen worden gesteld. De gedelegeerde rechtshandeling wordt bovendien onderworpen aan een door de wetgever zelf in het wetgevingsbesluit vast te stellen controlemechanisme. Het tweede lid van artikel 249 B bevat de voorwaarden waaronder de delegatie kan worden toegepast (artikel 290, tweede lid, VWEU). Deze creëren voor het Europees Parlement en de Raad de mogelijkheid in te grijpen indien de gedelegeerde regelgeving in de ogen van deze instellingen strijdig is met het oogmerk van de oorspronkelijke basishandeling. Zo kan de delegatie worden ingetrokken.
Uitvoeringshandelingen
Ten slotte introduceert het Verdrag van Lissabon de uitvoeringshandelingen (artikel 249 C Werkingsverdrag (artikel 291 VWEU)) ter uitvoering van een juridisch bindende handeling. Artikel 249 C (artikel 291 VWEU) geeft duidelijk aan dat uitvoering primair plaatsvindt op het niveau van de lidstaten, maar dat ook uitvoerende regelgeving mogelijk is op Europees niveau. De Commissie is de instelling die verantwoordelijk is voor de uitvoering op Europees niveau. In uitzonderingsgevallen kan uitvoering door de Raad in plaats van de Commissie plaatsvinden. Dit is met name het geval bij het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. In alle overige gevallen moet uitvoering door de Raad zeer goed gemotiveerd worden. De algemene voorschriften en beginselen voor de controle op de Commissie (comitologie) worden bij verordening geregeld. Ten tijde van de ondertekening van het Verdrag van Lissabon zijn deze algemene voorschriften opgenomen in het Raadsbesluit 1999/468/EG (PbEG 1999, L 184/23) zoals gewijzigd door Raadsbesluit 2006/512/EG (PbEU 2006, L 200/11). Onder het EG-Verdrag werden deze besluiten vastgesteld door de Raad en werd het Europees Parlement geraadpleegd. Het derde lid van artikel 249 C Werkingsverdrag (artikel 291, derde lid, VWEU) bepaalt dat dit voortaan door de Raad en het Europees Parlement samen gebeurt volgens de gewone wetgevingsprocedure.
Gewone wetgevingsprocedure
Artikel 251 Werkingsverdrag (artikel 294 VWEU) bevat de procedure die gevolgd moet worden wanneer een verordening, richtlijn of besluit krachtens het Werkingsverdrag volgens de gewone wetgevingsprocedure wordt vastgesteld. De in artikel 251 (artikel 294 VWEU) neergelegde procedure is voor het overgrote deel gelijk aan de bestaande medebeslissingsprocedure. Deze procedure is op grond van het eerste lid de standaard wetgevingsprocedure binnen de Unie geworden. Dit impliceert een belangrijke toename van betrokkenheid van het Europees Parlement in de besluitvorming van de Unie en houdt daarmee een versterking van de democratische legitimatie van de Unie in. Met de invoering van deze gewone wetgevingsprocedure wordt een einde gemaakt aan de grote variëteit aan besluitvormingsprocedures die bestond onder de bestaande Verdragen. Zo is de samenwerkingsprocedure afgeschaft (en vervangen door ofwel de gewone wetgevingsprocedure ofwel de raadplegingsprocedure) en is de instemmingsprocedure in het bijzonder gereserveerd voor de bekrachtiging van verdragen (en voor het overige vervangen door de gewone wetgevingsprocedure). Het toepassingsbereik van de medebeslissingsprocedure is dus uitgebreid. De gewone wetgevingsprocedure verschilt inhoudelijk niet van de bestaande medebeslissingsprocedure. Wel wordt de procedure in het Werkingsverdrag overzichtelijker weergegeven, waarbij met name de indeling in drie afzonderlijke lezingen en bemiddelingsfase verhelderend werkt. De enige materiële vernieuwing is te vinden in vijftiende lid betreffende bijzondere bepalingen. Het buiten toepassing verklaren van een aantal leden is een logische aanpassing in het licht van het feit dat een wetgevingsinitiatief in enkele gevallen ook bij andere instellingen of lidstaten kan liggen.
Overige bepalingen
Artikel 252 EG-Verdrag wordt vervangen door artikel 252 bis Werkingsverdrag (artikel 295 VWEU) betreffende de interinstitutionele samenwerking. In de eerste zin wordt artikel 218 van het EG-Verdrag overgenomen: het Europees Parlement, de Raad en de Commissie raadplegen elkaar en bepalen in onderlinge overeenstemming de wijze waarop zij samenwerken. Nieuw is dat het artikel uitdrukkelijk bepaalt dat deze instellingen dwingende interinstitutionele akkoorden kunnen afsluiten. De reeds lange tijd bestaande praktijk is daarmee gecodificeerd. De regering acht dit een nuttige aanvulling, die de inzichtelijkheid in het regelgevend instrumentarium van de Unie vergroot. Artikel 253 van het Werkingsverdrag (artikel 296 VWEU) betreffende de motiveringsplicht wordt aangevuld en geeft aan dat in principe in elke rechtsgrondslag het type handeling wordt vastgelegd. Alleen indien het type handeling niet in de rechtsgrondslag wordt vastgelegd kan een instelling zelf de in te zetten handeling bepalen. De derde alinea maakt duidelijk dat nadat een wetgevingsinitiatief is genomen, dit niet ondermijnd kan worden door de vaststelling van handelingen waarin de op het betrokken gebied toepasselijke wetgevingsprocedure niet voorziet. Artikel 254 Werkingsverdrag (artikel 297 VWEU) komt grotendeels overeen met artikel 254 van het EG-Verdrag en geeft aan hoe rechtshandelingen worden ondertekend, hoe zij bekend worden gemaakt en wanneer zij in werking treden. Het artikel volgt daarbij de door het Verdrag van Lissabon geïntroduceerde hiërarchie van normen. Geheel nieuw is artikel 254 bis Werkingsverdrag (artikel 298 VWEU) over het Europees ambtenarenapparaat dat open, doeltreffend en onafhankelijk opereert ter ondersteuning van de instellingen, organen en instanties van de Unie. Het Europees Parlement en de Raad stellen conform het tweede lid, volgens de gewone wetgevingsprocedure, daartoe verordeningen vast.
Nauwere samenwerking Bij het streven van de regering om te komen tot een slagvaardige Europese Unie, hoort ook de aanpassing van de bepalingen inzake nauwere samenwerking binnen de Europese Unie. Er is in het bijzonder naar gestreefd het aangaan van een nauwere samenwerking te vereenvoudigen, de nauwere samenwerking uit te breiden naar meer terreinen, de voorwaarden te preciseren en binnen nauwere samenwerking meer daadkracht te realiseren.
De bepalingen van titel VII EU-Verdrag over nauwere samenwerking (artikelen 43 tot en met 45 EU-Verdrag) en de overige bepalingen op dit terrein in het EU-Verdrag (artikelen 27 A tot en met 27 E met betrekking tot nauwere samenwerking in gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, en artikelen 40 tot en met 40 B met betrekking tot nauwere samenwerking in justitie en binnenlandse zaken) alsmede de artikelen 11 en 11 A EG-Verdrag worden geschrapt. In plaats daarvan wordt door het Verdrag van Lissabon in een nieuw artikel 10 EU-Verdrag (artikel 20 VEU) en de artikelen 280 A tot en met 280 I van het Werkingsverdrag (artikelen 326 t/m 334 VWEU) één regime voor nauwere samenwerking geïntroduceerd. Op het terrein van defensie is echter een aparte vorm van nauwere samenwerking opgesteld (permanente gestructureerde samenwerking, zie toelichting in paragraaf 2.3 van deze memorie). Tevens zijn er in het kader van justitiële samenwerking in strafzaken maatregelen die onder voorwaarden de nauwere samenwerking kunnen vergemakkelijken (zie toelichting in paragraaf 2.2 van deze memorie). Met de diverse aanpassingen worden de mogelijkheden tot nauwere samenwerking gewijzigd, net als de voorwaarden die daaraan worden gesteld en de procedures die eraan ten grondslag liggen.
Artikel 10 EU-Verdrag, tweede lid, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, bepaalt dat ten minste negen lidstaten aan de nauwere samenwerking deelnemen (artikel 20, tweede lid, VEU). In hetzelfde artikel wordt verwezen naar de stemprocedures in de nauwere samenwerking (artikelen 280 D en E Werkingsverdrag (artikelen 329 en 330 VWEU)). In de meeste gevallen wordt besloten door een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. De tekst van artikel 280 C, tweede lid, Werkingsverdrag (artikel 328, tweede lid, VWEU) kent een nieuwe bepaling ten opzichte van het EG-Verdrag waarin de verplichting is opgenomen voor de Commissie, en in relevante gevallen de hoge vertegenwoordiger, om zowel de voltallige Raad als het Europees Parlement regelmatig te informeren. Deze informatieplicht vergroot de transparantie zowel binnen de Raad als naar het Europees Parlement.
Artikel 280 D, eerste lid, tweede alinea, Werkingsverdrag (artikel 329, eerste lid, tweede alinea, VWEU) bepaalt dat het Europees Parlement een recht van goedkeuring krijgt in plaats van geraadpleegd te worden ten aanzien van de initiatieven voor nauwere samenwerking, met uitzondering van de gebieden van exclusieve bevoegdheid en het GBVB. Uit artikel 280 D, tweede lid, eerste alinea, Werkingsverdrag (artikel 329, tweede lid, eerste alinea, VWEU) blijkt dat in het kader van het GBVB, de lidstaten die nauwere samenwerking wensen aan te gaan, naast de Commissie ook de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid om advies moeten vragen.
Artikel 280 F van het Werkingsverdrag (artikel 331 VWEU) gaat in op de latere deelname van een lidstaat aan een reeds bestaande nauwere samenwerking. Er zijn in het eerste lid enkele kleine wijzigingen in deze procedure gekomen ten opzichte van artikel 11 A van het EG-Verdrag. Zo is de Commissie niet meer gehouden om binnen vier maanden een advies aan de Raad te doen toekomen over de deelname van een lidstaat. Indien de Commissie bij herhaling vaststelt dat een lidstaat niet voldoet aan de criteria voor (latere) deelname kan de zaak aan de Raad worden voorgelegd voor besluitvorming (eerste lid, derde alinea). Met betrekking tot het GBVB geldt tevens dat de Commissie geen advies aan de Raad meer uitbrengt over de deelname. Daarnaast krijgt de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid een adviesrecht. Besluitvorming in de Raad geschiedt met eenparigheid van stemmen in plaats van met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen (artikel 280 F, tweede lid, Werkingsverdrag (artikel 331, tweede lid, VWEU)). Artikel 280 H van het Werkingsverdrag (artikel 333 VWEU) brengt meer flexibiliteit in het kader van de nauwere samenwerking met zich mee doordat het de mogelijkheid biedt om binnen een nauwere samenwerking over te gaan naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en naar de gewone wetgevingsprocedure. De keuze om over te stappen op gekwalificeerde meerderheid dan wel op de gewone wetgevingsprocedure wordt bij unaniem Raadsbesluit genomen, waarbij alleen de deelnemers aan de nauwere samenwerking mogen stemmen. Het is in elk geval uitgesloten dat deze keuze kan worden toegepast op besluiten die gevolgen hebben op militair of defensiegebied. De regering is in het totstandkomingsproces actief voorstander geweest van artikel 280 H Werkingsverdrag (artikel 333 VWEU). Op deze manier wordt de slagvaardigheid van een eventuele nauwere samenwerking verder versterkt. Bovendien kan in bepaalde gevallen overgestapt worden op de reguliere wetgevingsprocedure, zodat de betrokkenheid van het Europees Parlement verder wordt vergroot. Verklaring 40 ad artikel 280 D van het Werkingsverdrag (artikel 329 VWEU) geeft aan dat de lidstaten die nauwere samenwerking willen aangaan, al in het (begin)stadium kunnen aangeven of zij gebruik willen maken van de flexibiliteit die artikel 280 H (artikel 333 VWEU) biedt.
Gewone en vereenvoudigde herzieningsprocedures
Het Verdrag van Lissabon vervangt artikel 48 EU-Verdrag over de herziening van de Verdragen. Het Verdrag van Lissabon introduceert de gewone herzieningsprocedure om de Verdragen aan te passen en de vereenvoudigde herzieningsprocedure voor intern beleid en optreden van de Unie. Tevens worden een vereenvoudigde herzieningsprocedure ingevoerd om besluitvorming op bepaalde terreinen te vereenvoudigen. De vereenvoudigde herzieningsprocedures worden ook wel de algemene passerellebepalingen genoemd. Elders in het Verdrag zijn ook specifieke passerellebepalingen opgenomen die overgangen van unanimiteitsbesluitvorming naar gekwalificeerde meerderheid mogelijk maken (artikel 15 ter, derde lid, EU-Verdrag, en artikelen 65, derde lid, tweede alinea, 175, tweede lid, tweede alinea, 270 bis, tweede lid, tweede alinea en 280 H, eerste en tweede lid van het Werkingsverdrag (artikel 31 VEU, derde lid, VEU, en artikelen 81, derde lid, tweede alinea, 192, tweede lid, tweede alinea, 312, tweede lid, tweede alinea en 333, eerste en tweede lid VWEU)).
Gewone herzieningsprocedure
De gewone herzieningsprocedure is gebaseerd op het bestaande artikel 48 EU-Verdrag. Zoals hiervoor in paragraaf 1.2 van deze memorie aangegeven, verduidelijkt dit artikel dat de Verdragen kunnen worden herzien teneinde de aan de Unie toegedeelde bevoegdheden uit te breiden of te beperken. Nieuw is dat naast de regering van iedere lidstaat en de Commissie ook het Europees Parlement ontwerpen tot herziening van de Verdragen aan de Raad kan voorleggen. In plaats van besluitvorming over herzieningsvoorstellen in de Raad zoals onder het bestaande artikel 48 het geval was, stuurt de Raad deze naar de Europese Raad en de nationale parlementen. De Europese Raad dient vervolgens een beslissing te nemen over de verdere procedure.
Indien de Europese Raad (met gewone meerderheid) besluit om de voorgestelde wijzigingen te willen bespreken, wordt daarvoor in beginsel een Conventie bijeengeroepen (derde lid, eerste alinea). De regering is tevreden over het op deze wijze institutionaliseren van de Conventiemethode. Het is vervolgens aan de Conventie – die naast regeringsvertegenwoordigers ook bestaat uit vertegenwoordigers van nationale parlementen, het Europees Parlement en de Commissie – om de voorgestelde wijzigingen te beoordelen en bij consensus een aanbeveling te richten tot de daaropvolgende IGC.
De Europese Raad kan echter ook besluiten geen Conventie bijeen te roepen, maar de wijzigingsvoorstellen direct aan een uit regeringsvertegenwoordigers samengestelde IGC voor te leggen (derde lid, tweede alinea). Dit is echter alleen mogelijk indien de reikwijdte van de voorgestelde wijzigingen gering is en het Europees Parlement met een dergelijke gang van zaken instemt. Indien geen gebruik wordt gemaakt van de methode van Conventie stelt de Europese Raad het mandaat van de IGC vast. Nadat de IGC overeenstemming heeft bereikt over de verdragswijzigingen dienen deze door alle lidstaten te worden geratificeerd overeenkomstig hun eigen grondwettelijke bepalingen, alvorens zij in werking kunnen treden.
Vereenvoudigde herzieningsprocedure intern beleid Artikel 48, zesde lid, EU-Verdrag zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, voorziet in de mogelijkheid om het interne beleid en het optreden van de Europese Unie, zoals neergelegd in het derde deel van het Werkingsverdrag, te wijzigen (artikel 48, zesde lid, VEU). Het kan daarbij onder meer gaan om het beleid betreffende de interne markt, het economisch en monetair beleid, en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Dit kan echter niet leiden tot een uitbreiding van bevoegdheden van de Unie. De beoogde wijzigingen moeten dus binnen de doelstellingen en bevoegdheden van de Unie vallen. Voor een dergelijke wijziging is vereist dat lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie een herzieningsvoorstel aan de Europese Raad voorlegt. Over de voorgestelde wijziging besluit de Europese Raad vervolgens met unanimiteit nadat hij het Europees Parlement en de Commissie heeft geraadpleegd. Het voordeel van de vereenvoudigde herzieningsprocedure voor intern beleid en optreden van de Unie, is dat het niet nodig is om een IGC in te stellen. Een besluit treedt echter – net als bij de gewone herzieningsprocedure – pas in werking nadat het door alle lidstaten is goedgekeurd conform hun nationaal grondwettelijke procedures.
Vereenvoudigde herzieningsprocedures besluitvorming De vereenvoudigde herzieningsprocedures in het zevende lid betreffen algemene passerelles voor overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid (eerste alinea) en voor overgang naar de gewone wetgevende procedure (medebeslissingsprocedure) (tweede alinea). De overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid is beperkt tot het Werkingsverdrag of titel V van het EU-Verdrag (titel V, VEU). Voor beide passerellebepalingen geldt dat een nationaal parlement zich binnen een termijn van zes maanden kan verzetten tegen het voornemen van de Europese Raad om over te gaan tot een andere besluitvormingsmodaliteit. Ook dient het Europees Parlement zijn goedkeuring te verlenen aan een dergelijke wijziging in de besluitvorming.
Artikel 308 bis van het Werkingsverdrag (artikel 353 VWEU) bevat de rechtsgrondslagen die niet voor de vereenvoudigde herzieningsprocedures in aanmerking zullen komen. Deze worden dus in een separaat artikel opgesomd. Het gaat om de artikelen 269, derde en vierde alinea (vaststelling van eigen middelen voor de begroting), artikel 270 bis, tweede lid, eerste alinea (vaststelling van het meerjarig financieel kader), artikel 308 zelf (flexibiliteitsclausule) en artikel 309 (nadere bepalingen omtrent schorsing van rechten die voorvloeien uit EU-lidmaatschap wanneer een lidstaat waarden van de Unie schendt) (artikelen 311, derde en vierde alinea, 312, tweede lid, eerste alinea, 352 en 354 VWEU). Op deze wijze wordt gegarandeerd dat op genoemde, belangrijke, terreinen geen vereenvoudigde aanpassing van de verdragsteksten kan plaatsvinden. Ook wordt op deze manier voorkomen dat voor deze artikelen via de herzieningsprocedures over zou kunnen worden gegaan tot de gewone wetgevingsprocedure (in plaats van de bijzondere) en besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid (in plaats van met unanimiteit).
Vrijwillige terugtrekking uit de Unie
Het Verdrag van Lissabon schept de mogelijkheid voor een lidstaat, op grond van het nieuw ingevoegde artikel 49 A EU-Verdrag (artikel 50 VEU), zich overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen uit de Unie terug te trekken.
De terugtrekkingsprocedure (tweede lid) is gedeeltelijk gebaseerd op die van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (23 mei 1969, Trb. 1985, 79), maar verschilt in zoverre dat het voorziet in de mogelijkheid voor de Unie en de betrokken lidstaat om een overeenkomst te sluiten waarbij de voorwaarden voor terugtrekking worden geregeld en het kader voor hun toekomstige betrekkingen wordt vastgesteld. De regering acht dit een wenselijke aanvulling ten opzichte van de bestaande bepalingen in het verdragenrecht. De terugtrekkingsovereenkomst wordt onderhandeld volgens de procedure van artikel 188 N Werkingsverdrag, derde lid (artikel 218, derde lid, VWEU). Dit betekent dat de Commissie aanbevelingen doet aan de Raad, die vervolgens een besluit vaststelt over het openen van de onderhandelingen.
Doel van het derde lid van artikel 49 A EU-Verdrag (artikel 50, derde lid, VEU), is, in de gevallen waarin geen overeenstemming over een terugtrekkingsovereenkomst kan worden bereikt, toch van de zijde van de Unie een duidelijke termijn te bepalen waarna de Verdragen niet meer van toepassing zijn op deze lidstaat. Deze bepaling maakt duidelijk dat de totstandkoming van de terugtrekkingsovereenkomst geen voorwaarde voor terugtrekking mag zijn omdat dit het concept van de vrijwillige terugtrekking zou uithollen. Om toch de sluiting van een terugtrekkingsovereenkomst tussen de Unie en de zich terugtrekkende staat te bevorderen, bestaat de mogelijkheid de bovengenoemde termijn te verlengen. Het vierde lid geeft de voor de besluitvorming noodzakelijke stemregels aan. Het vijfde lid geeft aan dat een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, bij een hernieuwd verzoek om lidmaatschap niet anders moet worden behandeld dan andere potentiële kandidaat-lidstaten.
Schorsing van lidmaatschapsrechten Artikel 7 EU-Verdrag (artikel 7 VEU) biedt de mogelijkheid te constateren dat een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden zoals die zijn neergelegd in het nieuwe artikel 1 bis EU-Verdrag (artikel 2 VEU). De Raad kan de lidstaat in kwestie dan passende aanbevelingen doen. Deze aanbevelingen kunnen onder het Verdrag van Lissabon op een eerder moment aan de betrokken lidstaat worden gedaan, namelijk alvorens wordt vastgesteld dat duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending. Indien de Europese Raad op enig moment heeft geconstateerd dat daadwerkelijk sprake is van een ernstige en voortdurende schending van de waarden waarop de Unie berust, dan kan een besluit worden genomen bepaalde rechten die verbonden zijn aan het lidmaatschap van de EU op te schorten.
Verder worden de stemprocedures die in het kader van artikel 7 EU-Verdrag (artikel 7 VEU) gelden voor het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad vastgesteld in artikel 309 van het Werkingsverdrag (artikel 354 VWEU). In dit laatstgenoemde artikel wordt voorts bepaald dat het lid van de Europese Raad of van de Raad dat de betrokken lidstaat vertegenwoordigt niet deelneemt aan de stemming. Evenmin wordt de betrokken lidstaat in aanmerking genomen bij de berekening van het in het eerste en tweede lid van artikel 7 EU-Verdrag voorgeschreven derde of viervijfde deel van de lidstaten. Deze procedurele aanpassingen in het artikel over de schorsing beoordeelt de regering als positief (artikel 7, eerste en tweede lid, VEU). Het Hof van Justitie kan, op grond van artikel 235 bis Werkingsverdrag (artikel 269 VWEU), de rechtmatigheid van besluiten genomen op basis van artikel 7 EU-Verdrag (artikel 7 VEU) toetsen. Dit betreft geen inhoudelijke toetsing; het Hof kan alleen toetsen of de juiste procedure is gevolgd.
Naar boven
De vragen van de leden van de fracties van de CDA en van D66 over de implementatie van het Verdrag van Lissabon worden beantwoord in paragraaf 1 van hoofdstuk I. De leden van de SP-fractie vragen de regering in te gaan op de waarde van het vetorecht – ook in de uitgebreide Unie – en op het belang van het vetorecht voor het behoud van het draagvlak in de Unie. Zij vragen voorts of het niet belangrijk is voor het draagvlak dat getracht wordt wetgeving te ontwerpen die op consensus kan rekenen en of de voorgestelde maatregelen niet het tegenovergestelde stimuleren. De leden van de PVV-fractie vragen of de regering van mening is dat inperking van het vetorecht niet mag plaatsvinden en hoe de regering het gaat uitleggen als er in Europa voor Nederland onwelgevallige beslissingen worden genomen. De regering is van mening dat samenwerking tussen lidstaten nodig is om grensoverschrijdende vraagstukken effectief aan te kunnen pakken. Zij is ervan overtuigd dat een effectieve aanpak van deze problemen onder meer wordt bevorderd door de overgangen naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in het Verdrag van Lissabon. Die meer effectieve besluitvorming is ook van belang voor het draagvlak van Europese besluiten bij de burger. Unanimiteit leidt veelal tot vertraging in het besluitvormingsproces en tot slechte wetgeving wanneer elke lidstaat zich op elk gewenst moment op elk inhoudelijk punt kan verzetten tegen een besluit. Meerderheidsbesluitvorming voorkomt dit en draagt ertoe bij dat lidstaten actiever op zoek gaan naar compromissen die voor alle lidstaten aanvaardbaar zijn. Daarom is met het Verdrag van Lissabon geprobeerd de besluitvaardigheid te verbeteren, maar die dan wel te voorzien van de noodzakelijke «checks and balances», zoals de afbakening van de bevoegdheden, de introductie van noodremprocedures, de versterking van de rol van het EP en vooral ook de grotere betrokkenheid van de nationale parlementen. De regering is voorts van oordeel dat de overgangen naar meerderheidsbesluitvorming nog een ander voordeel met zich meebrengen. Het gaat – met name in een Unie van 27 lidstaten of meer – steeds vaker om de keuze tussen participeren in de Europese rechtsorde en daarop (evenredig) invloed uit te oefenen of om de eigen autonomie te bewaken en daardoor overgeleverd te worden aan wat andere, meer invloedrijke staten eenzijdig of gezamenlijk beslissen. De regering kiest nadrukkelijk voor het eerste om via een slagvaardigere besluitvorming invloed te kunnen uitoefenen op beleid dat gezamenlijk en voor heel Europa wordt gemaakt. Het ten koste van alles willen vasthouden aan een veto leidt dus niet tot een grotere invloed van Nederland op de EU-besluitvorming.
De leden van de PvdA-fractie vragen of particulieren een beroep kunnen doen op de Wet op de Rechtsbijstand wanneer zij in het geweer willen komen tegen een regelgevingshandeling die hen rechtstreeks raakt. De regering is van mening dat een geslaagd beroep op de Wet op de Rechtsbijstand zal afhangen van het concrete geval. Voor het aanspraak kunnen maken door een particulier op de door de Nederlandse overheid gesubsidieerde rechtsbijstand, dient per aanvraag te worden voldaan aan de vereisten die de Wet op de Rechtsbijstand stelt. Het dient in ieder geval te gaan om een rechtsbelang dat in de Nederlandse rechtssfeer is gelegen en het belang voor de behartiging dient de rechtzoekende rechtstreeks en individueel te raken. Ook dient er sprake te zijn van een voldoende belang voor de rechtzoekende en worden er eisen gesteld aan de draagkracht van de rechtzoekende. De regering wil er desgevraagd op wijzen dat er ook nog andere mogelijkheden zijn voor particulieren om financieel bijgestaan te worden in een dergelijke procedure. Een particulier kan verzoeken om kosteloze rechtsbijstand op grond van de Reglementen voor de Procesvoering van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg. De particulier komt hiervoor in aanmerking wanneer hij niet of slechts ten dele tot betaling van de proceskosten in staat is. Het verzoek dient te worden vergezeld van de nodige gegevens waaruit van het onvermogen van de particulier blijkt, in het bijzonder van een daartoe strekkende verklaring van de bevoegde autoriteiten. Overige bepalingen
De leden van de fractie van de SP vragen wat de grenzen zijn van wat een interinstitutioneel akkoord (IIA) kan inhouden, of deze verschillen tussen de instellingen, en waarom het Hof van Justitie niet genoemd wordt in artikel 252 bis van het Werkingsverdrag (artikel 295 VWEU). De interinstitutionele akkoorden zijn een instrument voor het reguleren van de door de verdragen voorgeschreven samenwerking tussen drie instellingen van de Europese Unie, het Parlement, de Raad en de Commissie, onder eerbiediging van de aan elk van deze instellingen door de verdragen toegekende bevoegdheden. Zulke akkoorden zijn met name gesloten op het gebied van de bestrijding van fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap, de begrotingsdiscipline en op het terrein van het wetgevingsproces en wetgevingskwaliteit. Uit de aard van een IIA volgt dat het Hof van Justitie hier niet bij betrokken is. Deze akkoorden hadden geen expliciete rechtsgrondslag en over het bindend karakter ervan ontstond soms discussie. Het nieuwe Verdrag verduidelijkt de situatie omdat het in een rechtsgrondslag voorziet en omdat het uitdrukkelijk stelt dat deze interinstitutionele akkoorden een bindend karakter kunnen hebben. Nauwere samenwerking
De leden van de fractie van de SP stellen dat het onder de regeling voor nauwe samenwerking mogelijk wordt voor de Commissie wisselende coalities te sluiten teneinde haar wetgeving, al is het door een deel van de lidstaten, aangenomen te krijgen. Daarbij vragen zij of de regering zich bewust is van de machtspositie die de Commissie hierdoor krijgt. De regering deelt deze opvatting van de leden van de SP-fractie niet. Het recht van initiatief voor ontwerpwetgeving rust bij de Commissie, het initiatief tot het aangaan van een nauwere samenwerking moet komen van de lidstaten. Op basis van een formeel verzoek van een groep lidstaten kan de Commissie bij de Raad een voorstel indienen. Vervolgens dient de Raad na de goedkeuring door het Europees Parlement te besluiten over een voorstel van de Commissie. De ruimte voor de Commissie om wisselende coalities te sluiten, zoals de leden van de SP-fractie aangeven, is daarom uitermate beperkt. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen op welke terreinen nauwere samenwerking nu al voorkomt. Sinds het Verdrag van Amsterdam bestaat de optie van nauwere samenwerking. Tot op heden is van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Mogelijk speelt daarbij een rol dat de Verdragen zelf al verschillende vormen van flexibiliteit bieden. De regering wijst in dit verband op de mechanismen in het kader van Schengen, zoals die zijn overeengekomen toen Schengen in de Unie werd geïncorporeerd, en van de EMU. In het Verdrag van Lissabon is ernaar gestreefd het aangaan van een nauwere samenwerking te vereenvoudigen, uit te breiden naar meer terreinen en de voorwaarden daarvoor te preciseren. Op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie en van de SGP-fractie of nu vaker zal worden overgegaan tot nauwere samenwerking, antwoordt de regering dat hiervoor nu nog geen aanwijzingen bestaan. De leden van de fractie van de ChristenUnie en van de SP vragen of nauwere samenwerking een gevaar kan opleveren voor de eenheid van de Unie (meer snelheden). Daarbij vragen de leden van de fractie van de SGP ook welke waarborgen tegen te lichtvaardig gebruik van dit instrument zijn opgenomen in het Verdrag. Het antwoord van de regering op deze vragen luidt als volgt. De vernieuwde afspraken over nauwere samenwerking bieden betere mogelijkheden om de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie te bevorderen, haar belangen te beschermen en haar integratieproces te versterken, binnen de grenzen die het Verdrag stelt. Belangrijk is dat in het Verdrag is vastgelegd dat nauwere samenwerking alleen kan worden aangegaan als de Raad constateert dat de met de nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt. Met andere woorden, de nauwere samenwerking is een laatste middel om de doelstellingen van de Unie – zij het tijdelijk met een kleiner aantal lidstaten – te bereiken. Verder is in het Verdrag vastgelegd dat bij nauwere samenwerking de Verdragen en het recht van de Unie worden geëerbiedigd. Voorts is bepaald dat nauwere samenwerking geen afbreuk mag doen aan de interne markt, noch aan de economische, sociale en territoriale samenhang binnen de Unie. Het mag ook geen belemmering of discriminatie in de handel tussen lidstaten vormen en het mag de mededinging tussen lidstaten niet verstoren. Ook worden bij nauwere samenwerking de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van de nietdeelnemende lidstaten geëerbiedigd. Deze voorwaarden, tezamen met de heldere afspraken inzake de besluitvorming over en binnen de nauwere samenwerking, bieden volgens de regering voldoende waarborgen. Van het uithollen van de eenheid van de Unie is volgens de regering dan ook geen sprake.
Tot slot wijzen de leden van de SGP-fractie erop dat besluitvorming die binnen het kader van de nauwere samenwerking plaatsvindt, geen deel zal uitmaken van het EU-acquis. Het gevolg is in hun visie dat er minimaal twee lagen van regelgeving ontstaan, waarvan er een bindend is voor alle lidstaten en de ander bindend voor de deelnemers aan de nauwere samenwerking. Deze leden zijn van mening dat dit de transparantie van de besluitvorming in gevaar brengt en vragen de regering of zij deze analyse kan delen. De regering wijst op het feit dat nauwere samenwerking dient plaats te vinden binnen de kaders die de Verdragen stellen. Dat betekent dat de procedures die de Unie kent ook van kracht zijn voor de besluitvorming onder nauwere samenwerking. De reikwijdte van de besluiten die tot stand komen in het kader van nauwere samenwerking zal voorts duidelijk tot uiting moeten worden gebracht in elk besluit. Tot slot wil de regering in dit verband wijzen op de verplichting die voortvloeit uit artikel 280 C, tweede lid, van het Werkingsverdrag (artikel 328, tweede lid, VWEU), waarin is bepaald dat de Commissie – en in voorkomend geval de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid – het Europees Parlement en de Raad op de hoogte moet stellen van het verloop van de nauwere samenwerking.
De leden van de fractie van de SP vragen naar de grenzen van het Verdrag, in het licht van onder andere de vereenvoudigde herzieningsprocedure, het flexibiliteitsartikel en de passerellebepalingen. Tevens vragen zij naar de wenselijkheid van en de voorwaarden voor het benutten van deze mogelijkheden van het nieuwe Verdrag en of toekomstige wijzigingen van de Verdragen daardoor niet meer zullen plaatsvinden met «package deals». De regering kan hierop als volgt antwoorden. De genoemde bepalingen zorgen voor de nodige flexibiliteit van dit Verdrag en zorgen er enerzijds voor dat de Europese Verdragen voor langere tijd mee kunnen zonder dat verdragswijziging nodig is. Anderzijds worden de voorwaarden om gebruik te maken van deze mogelijkheden in de Verdragen scherp(er) geformuleerd zodat deze flexibiliteit met de noodzakelijke waarborgen omkleed is. Zo wordt bij alle genoemde mogelijkheden besloten met unanimiteit, is Europese èn nationale parlementaire betrokkenheid gewaarborgd en kunnen besluiten genomen op grond van de genoemde bepalingen geen uitbreiding van de bevoegdheden van de Unie inhouden. De regering is van mening dat in de Verdragen hiermee een goede balans is gevonden tussen de gewenste flexibiliteit en de noodzakelijke waarborgen waarmee de Unie langere tijd voort kan. De regering wijst erop dat het Verdrag van Lissabon, net als de huidige Verdragen, ook voorziet in een reguliere verdragswijzigingprocedure (artikel 48 VEU), waarin nu ook de methode van de Conventie is vastgelegd.
De leden van de SP-fractie stellen terecht dat de indruk wordt gewekt dat dit artikel vrijwillige terugtrekking mogelijk maakt. Op hun vraag of niet reeds nu ieder land, afhankelijk van zijn grondwettelijke bepalingen, al kan besluiten uit de EU te treden, kan de regering bevestigend antwoorden. Van belang is echter dat de procedure voor terugtrekking voortaan precies wordt omschreven en dat de Unie en de terugtrekkende lidstaat de voorwaarden voor de terugtrekking en hun toekomstige betrekkingen in een verdrag zullen vastleggen.
De leden van de CDA-fractie vragen welke praktische betekenis de door de Tweede Kamer aanvaarde amendementen voor het werk in de Eerste Kamer heeft ten opzichte van de bestaande praktijk, c.q. de existerende mogelijkheden. De regering verwelkomt het bepaalde in het voorstel van Rijkswet ten aanzien van de betrokkenheid van het nationale parlement. Zij zal zich ervoor inspannen ook de Eerste Kamer zo goed mogelijk in staat te stellen haar rol te spelen bij de totstandkoming van Europese wetgeving. Meer precies kan de regering de volgende indicaties geven over wijzigingen in haar eigen werkwijze. Artikel 3 van het gewijzigd voorstel van Rijkswet bevat het instemmingsrecht. Dit geldt voortaan alleen voor voorstellen over de in dat artikel genoemde verdragsbepalingen. Bij de voorbereiding van JBZ-Raden zal de tot nu toe ter zake gevolgde procedure van toezending van stukken met het oog op de instemming worden voortgezet, voor zover het gaat om besluiten die de genoemde verdragsbepalingen als rechtsbasis hebben. Voor het overige zal de voorbereiding van die Raad zich niet langer onderscheiden van die welke voor andere Raadsformaties gebruikelijk is. Wat betreft de in artikel 4 bedoeld procedure volgt uit het eerste lid dat de toepassing ervan afhankelijk is van handelen van een of beide Kamers der Staten-Generaal. Zoals bekend, heeft de Tweede Kamer de gewijzigde motie Wiegman-Van Meppelen Scheppink en Ten Broeke aangenomen (Kamerstukken II, 2007– 2008, 31 384 (R 1850), nr. 25). De regering heeft daarover tijdens het debat in de Tweede Kamer aangegeven dat zij begrijpt dat deze motie slaat op de procedure als bedoeld in artikel 4. Ook de Eerste Kamer zal zich mogelijk nader over de inrichting van de procedure willen buigen. Bij de uitwerking van de werkwijze van de regering zal uiteraard rekening gehouden worden met de nadere uitwerking die het presidium van de Tweede Kamer aan de procedure zal geven en met mogelijke wensen van de Eerste Kamer ter zake.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of Verklaring 18, tweede alinea, aldus gelezen moet worden dat inperking en uitbreiding van bevoegdheden van de Unie plaats dient te vinden via een Intergouvernementele Conferentie. De regering deelt deze lezing van Verklaring 18. Uitbreiding of beperking van bevoegdheden kan alleen geschieden via herziening van de Verdragen. Conform artikel 48, lid 4, VEU dient een Conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten in onderlinge overeenstemming de in de Verdragen aan te brengen wijzigingen, zoals uitbreiding of beperking van bevoegdheden, vast te stellen.
De leden van de VVD-fractie vragen of de flexibiliteitsclausule (artikel 352 VWEU) ook gebruikt kan worden ten behoeve van mededinging, nu de verzekering dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst niet langer een doelstelling is. De regering wijst er in de eerste plaats op dat maximale marktliberalisatie geen hoofddoelstelling van de Unie was en dat de woorden «vrije en onvervalste mededinging» niet in de huidige Verdragen bij de doelstellingen zijnopgenomen. De regering kan de vraag van de leden van de VVD-fractie bevestigend beantwoorden. In Protocol 27 betreffende de interne markt en de mededinging staat dat de interne markt een regime omvat dat verzekert dat de mededinging niet wordt verstoord. Met het oog hierop neemt de Unie, indien nodig, maatregelen overeenkomstig de bepalingen van de Verdragen, waaronder ook de flexibiliteitsclausule.
Ook vragen de leden van de VVD-fractie zich af of de toepassing van de flexibiliteitsclausule te allen tijde gezien zal worden als een onderwerp van «bijzonder politiek belang», zoals genoemd in het amendement Wiegman-van Meppelen Scheppink/Ten Broeke. De praktijk laat zien dat ook besluiten van minder politiek belang op grond van de flexibiliteitsclausule tot stand zijn gekomen. Een voorbeeld geeft Besluit 1904/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 tot vaststelling voor de periode 2007–2013 van het programma Europa voor de burger ter bevordering van een actief burgerschap. De regering wil er overigens op wijzen dat de flexibiliteitsclausule gedurende de afgelopen jaren in minder dan 0,5% van de gevallen is gebruikt als rechtsgrondslag.
In antwoord op de vragen (nr. 60, 61 en 62) van de leden van de SP-fractie over het afstaan of afzien van vetorechten wenst de regering als eerste te benadrukken dat samenwerking tussen lidstaten nodig is om grensoverschrijdende vraagstukken effectief aan te kunnen pakken. De regering is ervan overtuigd dat een effectieve aanpak van deze problemen onder meer wordt bevorderd door de overgangen naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in het Verdrag van Lissabon. Die meer effectieve besluitvorming is ook van belang voor het draagvlak van Europese besluiten bij de burger. Unanimiteit leidt veelal tot vertraging in het besluitvormingsproces en tot slechte wetgeving wanneer elke lidstaat zich op elk gewenst moment op grond van elk inhoudelijk punt – hoe klein ook – een besluit kan blokkeren. Meerderheidsbesluitvorming voorkomt dit en draagt ertoe bij dat lidstaten actiever op zoek gaan naar oplossingen die voor alle lidstaten aanvaardbaar zijn. De regering is voorts van oordeel dat de overgangen naar meerderheidsbesluitvorming nog een ander voordeel met zich meebrengen. Het gaat – met name in een Unie van 27 lidstaten of meer – steeds vaker om de keuze tussen participeren in de Europese rechtsorde en daarop (evenredig) invloed uit te oefenen of om de eigen autonomie te bewaken en daardoor overgeleverd te worden aan wat andere, meer invloedrijke staten eenzijdig of gezamenlijk beslissen. De regering kiest nadrukkelijk voor het eerste om via een slagvaardiger besluitvorming invloed te kunnen uitoefenen op beleid dat gezamenlijk en voor heel Europa wordt gemaakt. Het ten koste van alles willen vasthouden aan een veto leidt dus niet tot een grotere invloed van Nederland op de EU-besluitvorming.
Met het Verdrag van Lissabon is geprobeerd de besluitvaardigheid te verbeteren, maar die dan wel te voorzien van de noodzakelijke «checks and balances», zoals de afbakening van de bevoegdheden, de introductie van noodremprocedures, de versterking van de rol van het Europees Parlement en vooral ook de grotere betrokkenheid van de nationale parlementen. Zo is in het Verdrag van Lissabon een recht op informatie voor nationale parlementen vastgelegd en kunnen nationale parlementen via de lidstaat beroep instellen tegen wetgevingshandelingen wanneer zij meent dat het subsidiariteitsbeginsel is geschonden.
Voor een overzicht van overgangen van besluitvorming met unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid verwijst de regering naar bijlage 1 van de memorie van toelichting. Bijlage 2 van de memorie van toelichting bevat een overzicht van de nieuwe rechtsgrondslagen waarbij met gekwalificeerde meerderheid wordt besloten.
De fracties van de ChristenUnie, de SGP en GroenLinks vragen zich af hoe de regering tegen de bepalingen inzake nauwere samenwerking aankijkt en hoe voorkomen kan worden dat groepen lidstaten op eenzelfde terrein op grond van versterkte samenwerking verschillende richtingen uitgaan. De voorwaarden over het aangaan van nauwere samenwerking, tezamen met de heldere afspraken inzake de besluitvorming over en binnen de nauwere samenwerking, bieden volgens de regering voldoende waarborgen dat de eenheid en richting van de Unie niet in gevaar komt. Het aangaan van nauwere samenwerking is met een aantal belangrijke waarborgen omkleed. Zo is vastgelegd dat nauwere samenwerking alleen kan worden aangegaan als de Raad constateert dat de met de nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt. Met andere woorden, de nauwere samenwerking is een laatste middel om de doelstellingen van de Unie – zij het tijdelijk met een kleiner aantal lidstaten – te bereiken. Verder is in het Verdrag vastgelegd dat bij nauwere samenwerking de Verdragen en het recht van de Unie worden geëerbiedigd. Voorts is bepaald dat nauwere samenwerking geen afbreuk mag doen aan de interne markt, noch aan de economische, sociale en territoriale samenhang binnen de Unie. Het mag ook geen belemmering of discriminatie in de handel tussen lidstaten vormen en het mag de mededinging tussen lidstaten niet verstoren. Ook worden bij nauwere samenwerking de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van de niet-deelnemende lidstaten geëerbiedigd. De Commissie moet er op toezien dat aan deze voorwaarden te allen tijde voldaan wordt.
De leden van de SP-fractie vragen naar het standpunt van de regering ten aanzien van besluitvorming met unanimiteit in de geschiedenis van de Europese integratie en de gevolgen daarvan voor de kwaliteit van wetgeving. De regering herinnert de leden van de SP-fractie aan de totstandkoming van de Europese Akte van 1986. Daarbij werd besloten om het doel van een gemeenschappelijke markt te bespoedigen door de meerderheidsbesluitvorming uit te breiden. Het doel om te komen tot een gemeenschappelijke markt was reeds in 1957 opgenomen in het Verdrag van Rome tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, maar was een kleine dertig jaar later nog niet gerealiseerd. Na inwerkingtreding van de Europese Akte werd in slechts enkele jaren bereikt dat een gemeenschappelijke markt kon worden afgekondigd.
De leden van de SP-fractie vragen tegen de achtergrond van de «theorie» van de regering over het democratisch deficit in de memorie van antwoord, of de regering vindt dat de positie van het Europees Parlement, vanuit democratisch oogpunt, te vergelijken is met die van de Staten- Generaal. Alvorens op de vraag in te gaan, wordt er op gewezen dat er geen sprake is van een theorie van de regering. De uiteenzetting van de regering in de memorie van antwoord over de ontstaansgeschiedenis en de ontwikkeling van het instemmingsrecht van het Nederlandse parlement is volledig gebaseerd op hetgeen daarover uit de parlementaire stukken blijkt. Dit geldt evenzeer voor hetgeen door de regering is opgemerkt over de verhouding tussen de omvang van het instemmingsrecht van de Staten-Generaal en de bevoegdheden van het Europees Parlement. Verwezen wordt daarvoor naar de opeenvolgende amendementen en de toelichtingen daarop van de leden van de Tweede Kamer bij de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam die hebben geleid tot de instelling en de latere aanpassing van het instemmingsrecht. Uit artikel 4 van de Rijkswet tot goedkeuring van het Verdrag van Amsterdam blijkt dat de verhouding tussen het instemmingsrecht en de uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement ook wettelijk is vastgelegd in het eerste lid van artikel 4 van die Goedkeuringswet. Immers, het instemmingsrecht met betrekking tot Titel IIIA van het EG-Verdrag inzake asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen, zal gelden «voor zover en voor zolang het bepaalde in artikel 73 O, tweede en vierde lid, (invoering van het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement) ten aanzien van dat ontwerp-besluit geen toepassing vindt.» Tot slot wordt, wat betreft de vraag van deze leden over de positie van het Europees Parlement opgemerkt, dat het antwoord bevestigend luidt.
