Op deze pagina:
De Unie is voor haar optreden afhankelijk van bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegekend. Deze bevoegdheden waren in het Grondwettelijk Verdrag op systematische wijze bijeengebracht. De Raad merkte hier destijds over op dat het voor de verdere ontwikkeling van de Unie van belang is dat zij net als in de voorgaande vijf decennia haar dynamiek zal kunnen blijven ontlenen aan het vermogen in te spelen op nieuwe behoeften en ontwikkelingen. De Raad voegde daaraan toe dat de flexibiliteit van het optreden van de Unie institutioneel zou kunnen worden afgeremd door de catalogus van bevoegdheden – in samenhang bezien met de subsidiariteitstoets. Het grote aantal lidstaten zou voorts niet alleen de besluitvorming binnen de bestaande structuren kunnen bemoeilijken, maar ook een wijziging van het stelsel tot een moeizame aangelegenheid kunnen maken.
Het Verdrag van Lissabon handhaaft deze in het Grondwettelijk Verdrag geïntroduceerde bevoegdhedencatalogus. In het Verdrag worden voorts nadrukkelijker dan voorheen en nadrukkelijker dan in het Grondwettelijk Verdrag het geval was, de grenzen van de bevoegdheden van de Unie aangegeven. In het EU-Verdrag wordt geëxpliciteerd dat de Unie uitsluitend handelt binnen de grenzen van haar bevoegdheden en in het Verdrag betreffende de Werking van de Unie (hierna: Werkingsverdrag) wordt gespecificeerd dat de lidstaten hun bevoegdheden opnieuw zullen uitoefenen voor zover de Unie heeft besloten haar bevoegdheden niet langer te benutten. In de bepaling betreffende de wijziging van de Verdragen wordt verder vastgelegd dat de Verdragen kunnen worden herzien teneinde de aan de Unie toegekende bevoegdheden in te perken.
Ter uitwerking van de bevoegdhedencatalogus en teneinde in te spelen op «nieuwe» behoeften is op twee belangrijke terreinen een nieuwe bepaling opgenomen. Zo wordt in artikel 174 van het Werkingsverdrag (milieu) de bijzondere noodzaak van de aanpak van klimaatverandering door maatregelen op internationaal niveau gespecificeerd. Voorts wordt in artikel 100 van het Werkingsverdrag in het eerste lid een verwijzing naar de solidariteit, in het bijzonder op energiegebied, tussen de lidstaten ingevoegd. Aldus geeft ook het Verdrag van Lissabon blijk van flexibiliteit en van de capaciteit in te spelen op nieuwe behoeften.
De Raad acht het desalniettemin van belang dat in de toelichting wordt ingegaan op de vraag of thans een goede verhouding is gevonden tussen enerzijds de wens de bevoegdheden van de Unie scherper af te bakenen, en anderzijds de gebleken en wellicht toegenomen noodzaak om de voor de ontwikkeling van de Unie kenmerkende flexibiliteit te behouden. De Raad adviseert daarbij tevens in te gaan op de ervaringen die inmiddels zijn opgedaan sinds de laatste uitbreidingen van de Unie tot 25 en inmiddels 27 lidstaten.
Naar boven
De Raad van State merkt op dat nadrukkelijker dan voorheen in het Verdrag de grenzen van de bevoegdheden worden aangegeven. Dit was inderdaad een belangrijke inzet van de regering tijdens de verdragsonderhandelingen. Het eindresultaat, zoals vastgelegd in het Verdrag van Lissabon, rechtvaardigt de conclusie dat de bevoegdheden duidelijker zijn afgebakend, zijn verhelderd en van sterkere parlementaire controle zijn voorzien.
De Raad van State verzoekt de regering in de memorie van toelichting in te gaan op de vraag of een goede verhouding is gevonden tussen enerzijds de wens de bevoegdheden scherper af te bakenen en anderzijds de gebleken en wellicht toegenomen noodzaak om de voor de Unie kenmerkende flexibiliteit te behouden. De toelichting is op dit punt aangevuld.
Gesteld moet worden dat bij de regering de wens van een duidelijke verdeling van bevoegdheden voorop stond. Ten eerste moet de bevoegdheidsverdeling bewerkstelligen dat nimmer sprake kan zijn van een sluipend proces van verdere bevoegdheidsuitbreiding van de EU. Aan bevoegdheidsuitbreiding dient steeds een bewuste politieke keuze ten grondslag te liggen. Ten tweede wordt hiermee duidelijkheid geboden ten aanzien van de verhouding tussen de Unie enerzijds en de lidstaten anderzijds. Dit is ook een teken van volwassenheid van de Unie. De Unie heeft de afgelopen decennia een snelle verdieping doorgemaakt. Op tal van beleidsterreinen is Europees beleid tot stand gekomen. Dat betekent ook dat het Unie-beleid vaker raakt aan beleidsvelden die voor veel burgers bij uitstek tot het domein van de nationale overheid behoren. De afgelopen jaren is gebleken dat dit leidt tot een roep om meer duidelijkheid bij de bevoegdheidsafbakening.
Dat wil niet zeggen dat een ontwikkeling in de beleidstaken van de Unie is uitgesloten. De regering heeft bij herhaling duidelijk gemaakt een dynamische opvatting van het werkterrein van de Unie te hebben: op sommige terreinen zal blijken dat meer Europa nodig is, zoals ook de mogelijkheid open moet worden gehouden om op deelterreinen te besluiten tot minder Europa. De bevoegdheidsverdeling beoogt niet de ontwikkeling van de Unie stil te zetten. Zij dient te garanderen dat aan een wijziging van de bevoegdheden steeds een politieke keuze – met volledige betrokkenheid van de nationale politieke instituties – ten grondslag ligt.
Met andere woorden: de regering is met de Raad van State van mening dat het vermogen tot flexibiliteit – maar nu binnen strikt overeengekomen kaders – behouden blijft. Hiervoor wordt verwezen naar de in de memorie van toelichting opgenomen mogelijkheid van nauwere samenwerking, de passerellebepalingen, de vereenvoudigde herzieningsprocedure en het flexibiliteitsartikel. De flexibiliteit heeft echter ook zijn grenzen. De flexibiliteit mag niet worden gebruikt om sluipenderwijs bevoegdheden van de Unie uit te breiden. Ten aanzien van de uitbreiding van het toepassingsbereik (niet alleen interne markt) van het flexibiliteitsartikel moet worden opgemerkt dat de regering tijdens de laatste verdragsonderhandelingen met succes heeft aangedrongen om deze uitbreiding gepaard te laten gaan van scherper omschreven randvoorwaarden. Zo moet de Commissie in het kader van de subsidiariteitstoets de aandacht van de nationale parlementen vestigen op voorstellen op grond van dit flexibilteitsartikel. Ook is bepaald dat harmonisatie niet mogelijk is op terreinen waar de Verdragen dit uitsluiten en kan de flexibiliteitsclausule niet voor het GBVB gebruikt worden. Tot slot bevestigt verklaring 42 ad artikel 308 Werkingsverdrag (artikel 352 VWEU) dat de clausule geen grondslag kan zijn voor een uitbreiding van het competentiegebied van de Unie tot buiten het algemene kader dat gevormd wordt door de Verdragen.
Het Verdrag van Lissabon zorgt via een breed scala aan wijzigingen voor verduidelijking en aanscherping van de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten. De regering vond het noodzakelijk om te komen tot een duidelijker en aangescherpte verdeling van bevoegdheden. De regering wilde hiermee voorkomen dat er sprake kan zijn van een sluipend proces van bevoegdheidsuitbreiding van de Unie en tegelijkertijd helderheid scheppen over de taakverdeling tussen de Unie en de lidstaten. Hiermee zijn de grenzen van de bevoegdheden nadrukkelijker dan voorheen aangegeven, terwijl de nodige flexibiliteit behouden blijft. De flexibiliteit heeft echter ook zijn grenzen. De flexibiliteit mag niet worden gebruikt om sluipenderwijs bevoegdheden van de Unie uit te breiden en wordt daarom aan strenge randvoorwaarden gebonden. Hiermee wordt gegarandeerd dat aan een wijziging van de bevoegdheden steeds een politieke keuze met volledige betrokkenheid van de nationale politieke instituties ten grondslag ligt. De belangrijkste vernieuwing binnen dit thema, te weten de indeling van de EU-bevoegdheden in verschillende categorieën, wordt in paragraaf 1.3 van deze toelichting behandeld. Daarnaast zijn er diverse algemene aanscherpingen ten aanzien van afbakening van de bevoegdheden in de Verdragen, de protocollen en de verklaringen. Ook zijn er op tal van andere gebieden verbeteringen die aan de bevoegdheidsverdeling gerelateerd zijn: heldere doelstellingen, specifieke aanscherpingen in relatie tot beleidsterreinen als het GBVB, het Protocol betreffende de diensten van algemeen belang en de bepalingen aangaande de flexibiliteitsclausule. Deze wijzigingen worden hieronder toegelicht.
Andere relevante wijzigingen die zijn aangebracht door het nieuwe Verdrag die een relatie hebben met het thema bevoegdheden, zoals de rol van nationale parlementen bij de subsidiariteitstoets, de noodremprocedures en de status van het GBVB, komen bij de thema’s slagvaardigheid en democratische legitimiteit van deze toelichting aan de orde.
Doelstellingen
Preambules
De overwegingen in de preambule van het EU-Verdrag gaan onder meer in op de waarden van de Europese Unie. In deze preambule wordt de verwijzing toegevoegd naar de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa. Deze liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van de universele waarden van de onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens en van vrijheid, democratie, gelijkheid en rechtsstaat. De regering meent dat met de nevenschikkende opsomming van de verschillende Europese tradities sprake is van een sobere en evenwichtige aanvulling op de preambule.
Waarden
Artikel 6 van het EU-Verdrag (artikel 6 VEU) wordt aangepast en bevat de verwijzing naar het Handvest van de grondrechten van de EU (zie paragraaf 3.6 van deze toelichting). De fundamentele waarden van de EU die waren opgesomd in artikel 6 EU-Verdrag komen daar niet meer terug, maar krijgen een plaats in een nieuw artikel 1 bis (artikel 2 VEU). Deze waarden worden aangevuld met gelijkheid en de rechten van personen die tot minderheden behoren. Verder wordt tot uitdrukking gebracht dat de lidstaten deze waarden gemeen hebben in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
Artikel 2 EU-Verdrag, zoals aangepast door het Verdrag van Lissabon, bevat alle doelstellingen van de Unie (artikel 3 VEU). Voor het opstellen van deze doelstellingen is in belangrijke mate inspiratie gevonden bij de eerdere doelstellingen van het EU-Verdrag en het EG-Verdrag. Nieuw is dat uitdrukkelijk onderscheid gemaakt wordt tussen de interne doelstellingen binnen de Unie en de doelstellingen die de Unie nastreeft in haar betrekkingen met de rest van de wereld (externe doelstellingen).
De interne doelstellingen van de Unie vormen een coherent samenstel van uitgangspunten. Nieuw is de opname van de doelstelling van het bevorderen van wetenschappelijke en technologische ontwikkeling in het derde lid, eerste alinea. Nieuw is eveneens de doelstelling van het bevorderen van de solidariteit tussen de generaties. Dit vormt de erkenning van het idee dat de verschillende generaties, geconfronteerd met uiteenlopende uitdagingen, elkaar door onderlinge ondersteuning en samenwerking kunnen bijstaan. Het gaat dan met name om de gevolgen van de vergrijzing, zoals de zorg voor de oudere generatie. De bescherming van de rechten van het kind als nieuwe doelstelling moet worden gezien in het perspectief van het op 20 november 1989 te New York totstandgekomen VN-Verdrag tot bescherming van de rechten van het kind (Trb. 1990, 46), terwijl ook artikel 63 bis, tweede lid, sub d en artikel 69 B, eerste lid, tweede alinea deze rechten beogen te beschermen (artikelen 79, tweede lid, sub d en 83, eerste lid, tweede alinea VWEU). Het bevorderen van duurzame ontwikkeling is zodanig geformuleerd dat de balans tussen de drie pijlers van duurzame ontwikkeling (de economische, de sociale en de milieupijler) helder wordt verwoord.
Wat betreft de nieuwe externe doelstellingen richt de EU zich op het behartigen van de belangen en waarden van de EU. De Unie draagt bij aan vrede, veiligheid en stabiliteit. Voorts draagt de EU bij aan de verdere ontwikkeling en de naleving van het internationale recht, met een bijzondere verwijzing naar de Verenigde Naties.
Voor alle doelstellingen geldt dat opname ervan geen individuele rechtsgrondslag inhoudt om concrete maatregelen te treffen. De doelstellingen moeten worden verwezenlijkt door middel van de bevoegdheden elders in het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag, zie artikel 2, zesde lid, EU-Verdrag (artikel 3, zesde lid, VEU).
In het totstandkomingsproces heeft de regering uitdrukkelijk gepleit voor een doelstelling die verwijst naar eerbiediging van de culturele verscheidenheid. De regering heeft hierin deels succes gehad. Het bevorderen en ontwikkelen van het culturele erfgoed, alsmede het belang van sociale bescherming, hebben een plaats gekregen in de doelstellingen. Prijsstabiliteit is, mede op aandringen van de Nederlandse regering, ook in de doelstellingen opgenomen. Volksgezondheid blijft in het Werkingsverdrag opgenomen (artikel 152) (artikel 168 VWEU). Integratie van de eisen inzake milieubescherming in andere beleidsterreinen als basis van duurzame ontwikkeling van Europa, onder het EG-Verdrag verwoord in artikel 6, heeft een plaats gekregen als overkoepelend beginsel in het Werkingsverdrag, zodat horizontale werking gewaarborgd blijft (artikel 11 VWEU).
Algemene bepalingen betreffende de bevoegdheidsafbakening De regering meent dat op het terrein van de bevoegdheidsverdeling sprake is van een belangrijk resultaat. Het Verdrag van Lissabon verheldert de verdeling van de bevoegdheden tussen de Europese Unie en de lidstaten door de indeling in categorieën van bevoegdheden. Het in het Werkingsverdrag neergelegde systeem biedt helderheid omtrent de intensiteit en reikwijdte van het optreden van de Unie. Teneinde tegemoet te komen aan additionele zorgen omtrent eventuele verdere afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, heeft de regering in de IGC van 2007 een scala van aanscherpingen van de bevoegdheden bepleit en verwezenlijkt. Deze worden hieronder beschreven.
Attributiebeginsel Op verschillende plekken in het EU-Verdrag wordt de toedeling van bevoegdheden aan de Unie door de lidstaten verduidelijkt.
In artikel 1 EU-Verdrag (artikel 1 VEU) wordt toegevoegd dat het de lidstaten zijn die bevoegdheden toedelen aan de Unie om hun gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken.
Artikel 2 EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, bevat in het zesde lid de bepaling dat de doelstellingen van de Unie worden nagestreefd op basis van de bevoegdheden die daartoe in de Verdragen zijn vastgelegd (artikel 3 VEU).
In artikel 3 bis EU-Verdrag, eerste lid, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, wordt expliciet gesteld dat de bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toebehoren aan de lidstaten (artikel 4, eerste lid, VEU).
In artikel 3 ter van het EU-Verdrag, tweede lid, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, wordt met betrekking tot de bevoegdheidstoedeling expliciet gesteld dat de Unie enkel bevoegdheden heeft die door de lidstaten worden overgedragen (artikel 5, tweede lid, VEU).
Algemene aanscherpingen In het Protocol betreffende de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden wordt bepaald dat wanneer de Unie met betrekking tot gedeelde bevoegdheden heeft opgetreden, deze uitoefening alleen betrekking heeft op de door de betrokken handeling van de Unie geregelde elementen en niet op het hele terrein dat door de gedeelde bevoegdheid wordt bestreken.
In artikel 6, eerste lid, tweede alinea, van het EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, wordt met betrekking tot het Handvest van de grondrechten vastgelegd dat de bepalingen van het Handvest geenszins een verruiming van de bevoegdheden van de Unie kunnen inhouden (artikel 6, eerste lid, tweede alinea, VEU). Verklaring 1 bij het Verdrag van Lissabon betreffende het Handvest bevestigt dit nogmaals. De verklaring stelt tevens dat het Handvest ook geen wijziging van de bevoegdheden zoals omschreven door de Verdragen inhoudt.
De regering heeft in het bijzonder de totstandkoming van de verklaring 18 betreffende de afbakening van bevoegdheden gesteund. In de eerste alinea van deze verklaring wordt onderstreept dat bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie worden toegedeeld, aan de lidstaten toebehoren.In artikel 2 A, tweede lid, van het Werkingsverdrag wordt over de gedeelde bevoegdheden vastgelegd dat de lidstaten een bevoegdheid weer kunnen uitoefenen als de Unie besluit deze niet langer uit te oefenen (artikel 2 VWEU). Dit wordt ook onderstreept in verklaring 18, tweede alinea. Deze verklaring maakt verder duidelijk dat een Intergouvernementele Conferentie via de gewone herzieningsprocedure aan de Unie toegedeelde bevoegdheden kan uitbreiden dan wel kan inperken. Bovendien blijkt dit ook uit het gewijzigde artikel 48 EU-Verdrag (artikel 48 VEU) waarin wordt verduidelijkt dat de Verdragen kunnen worden herzien teneinde de aan de Unie toegedeelde bevoegdheden uit te breiden of te beperken. Verklaring 18 geeft ten slotte ook aan dat de Raad de Commissie kan verzoeken een wetgevingshandeling in te trekken. De verklaring van de Commissie dat zij bijzondere aandacht zal schenken aan dergelijke verzoeken tot intrekking, wordt door de regering verwelkomd. Nederland heeft hier tijdens de IGC nadrukkelijk steun voor uitgesproken. Er wordt op deze manier geen inbreuk gemaakt op het initiatiefrecht van de Commissie, maar de Commissie zal wel degelijk verzoeken van de Raad om ontwerp-wetgeving in te trekken serieus in overweging moeten nemen.
In artikel 2 A, vijfde lid, van het Werkingsverdrag (artikel 2, vijfde lid, VWEU) over het coördinerend, ondersteunend of aanvullend optreden wordt benadrukt dat het optreden van de lidstaten op deze terreinen voorop staat en dat het optreden van de Unie slechts ter ondersteuning daarvan plaatsvindt. Handelingen van de Unie op deze terreinen kunnen geen harmonisatie van wetgeving van de lidstaten inhouden. In verklaring 24 betreffende de rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie wordt voorts geëxpliciteerd dat deze de Unie geenszins machtigt op te treden buiten de bestaande bevoegdheden.
Categorieën van bevoegdheden
Artikelen 1 en 2 EG-Verdrag worden vervangen door artikel 1 bis van het Werkingsverdrag dat bepaalt dat dit Verdrag de werking van de Unie regelt en dat het de gebieden, de afbakening en de voorwaarden van uitoefening van haar bevoegdheden bepaalt (artikel 1 VWEU). De basisprincipes van de bevoegdheidsverdeling zijn neergelegd in artikel 2 A van het Werkingsverdrag (artikel 2 VWEU). Er wordt in het bijzonder ingegaan op de afbakening van bevoegdheden door middel van categorieën van bevoegdheden, ook wel de bevoegdheidcatalogus genoemd. De verheldering van de bevoegdheidsverdeling vormt een belangrijke verbetering die het Verdrag van Lissabon met zich meebrengt.
Er zijn drie categorieën: gebieden waarop de Unie exclusief bevoegd is, gebieden waarop de Unie en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid hebben en gebieden waarop de Unie ondersteunend, coördinerend of aanvullend kan optreden. De systematische indeling vormt een verbeteringin het licht van het streven naar grotere transparantie en duidelijkheid over de vraag waar de Unie kan optreden en waar niet.
In de categorieën zijn de verschillende beleidsterreinen ondergebracht. In enkele gevallen zijn de bestaande bevoegdheden uitgebreid (ruimte van vrijheid, veiligheid en recht). Ook worden er nieuwe beleidsterreinen in ondergebracht (energie, toerisme en territoriale samenhang). Daarnaast wordt een tweetal beleidsgebieden opgenomen die een eigen karakter hebben. Het betreft de coördinatie van het economisch beleid en het werkgelegenheidsbeleid (artikel 2 D Werkingsverdrag (artikel 5 VWEU)). Slechts door verdragswijziging kunnen bepaalde beleidsterreinen in de bevoegdhedenindeling van plaats veranderen.
Artikel 2 A van het Werkingsverdrag bevat de uitwerking van de drie verschillende bevoegdheidscategorieën (artikel 2 VWEU). Daarnaast bevat dit artikel een beschrijving van de kenmerken van elk van de categorieën. Voor elke categorie is gepreciseerd welke gevolgen optreden door de Unie heeft voor de bevoegdheden van de lidstaten.
Exclusieve bevoegdheidsgebieden Artikel 2 B van het Werkingsverdrag somt de gebieden op waarop de Unie exclusief bevoegd is (artikel 3 VWEU). De lidstaten mogen hier dus niet optreden, tenzij het gaat om handelingen ter uitvoering van handelingen van de Unie of wanneer lidstaten door de Unie gemachtigd worden om op te treden. Artikel 2 B bevat goeddeels een herbevestiging van bepalingen uit het EG- en EU-Verdrag en codificatie van jurisprudentie (artikel 3 VWEU). Met het Verdrag van Lissabon omvat de gemeenschappelijke handelspolitiek als exclusieve bevoegdheid de gehele gemeenschappelijke handelspolitiek. Het EG-Verdrag kende een uitzondering op deze exclusieve bevoegdheid (artikel 133, zesde lid, EG-Verdrag), waar het ging om akkoorden die de interne bevoegdheden zouden overschrijden, zoals handelsakkoorden inzake culturele en audiovisuele diensten, onderwijsdiensten en sociale en volksgezondheidsdiensten. Deze akkoorden vielen voorheen onder de gedeelde bevoegdheden. Van gemengde akkoorden, zoals artikel 133, zesde lid, van het EG-Verdrag vereiste, zal geen sprake meer zijn. Dit brengt evenwel geen wijzigingen aan in de besluitvormingsprocedure (zoals het unanimiteitsvereiste bij de totstandkoming van het akkoord) en in de interne bevoegdheidsverdeling bij de handel in culturele- en audiovisuele diensten en sociale, onderwijs- en gezondheidsdiensten. Ook wordt het mededingingsbeleid voor zover dat nodig is voor de verwezenlijking van de interne markt genoemd als exclusieve bevoegdheid. Het tweede lid van artikel 2 B codificeert de jurisprudentie van het Hof van Justitie betreffende de exclusieve bevoegdheid van de Unie om verdragen te sluiten (artikel 3, tweede lid, VWEU).
Gedeelde bevoegdheidsgebieden
Wanneer op een bepaald gebied een gedeelde bevoegdheid bestaat dan deelt de Unie de bevoegdheid met de lidstaten en kunnen beide wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen. Treedt de Unie eenmaal op, dan kunnen lidstaten niet meer optreden, tenzij de Unie weer stopt met het uitoefenen van de gedeelde bevoegdheid. In het Protocol betreffende de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden wordt duidelijk gemaakt dat de bevoegdheidsuitoefening door de Unie alleen betrekking heeft op de door de betrokken handeling van de Unie geregelde elementen en niet op het hele terrein dat door de gedeelde bevoegdheid wordt bestreken. Artikel 2 C van het Werkingsverdrag bepaalt in het eerste lid dat voor zover een door het Werkingsverdrag toebedeelde bevoegdheid niet onder de exclusieve of ondersteunende bevoegdheden valt, deze bevoegdheid een gedeelde bevoegdheid is (artikel 4, eerste lid, VWEU). Het betreft hier dus bevoegdheden die niet uitdrukkelijk zijn ingedeeld in een van de drie verschillende categorieën. Het tweede lid bevat een niet uitputtende lijst met gebieden waarop in ieder geval sprake is van een gedeelde bevoegdheid. In deze lijst is het beleidsterrein energie nieuw. In het Werkingsverdrag is hiervoor vervolgens een specifieke rechtsgrondslag opgenomen. Maatregelen op dit terrein werden onder het EG-Verdrag gebaseerd op de artikelen 95, 100, 174 en 175 EG-Verdrag. Ook de bevoegdheden op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht worden gekwalificeerd als gedeelde bevoegdheden. Tot slot is territoriale samenhang als gedeelde bevoegdheid opgenomen. Het betreft een toevoeging aan het beleidsterrein economische en sociale samenhang (artikel 158 van het Werkingsverdrag, (artikel 174 VWEU)).
De gebieden onderzoek, technologische ontwikkeling en ruimteonderzoek alsmede ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp staan in afzonderlijke leden van artikel 2 C Werkingsverdrag (artikel 4 VWEU) om te verduidelijken dat de lidstaten hun bevoegdheden op deze gebieden behouden. Op deze terreinen kunnen de Unie en de lidstaten naast elkaar optreden. Het betreft zogenoemde parallelle bevoegdheden. Dit betekent dat de uitoefening van de bevoegdheid op dit terrein door de Unie, de lidstaten niet verhindert hun bevoegdheid uit te blijven oefenen.
Artikel 2 D van het Werkingsverdrag (artikel 5 VWEU) gaat in op twee gedeelde bevoegdheden met eigen kenmerken. De lidstaten blijven zelf bevoegd voor het economisch beleid. Wel dienen zij dit beleid binnen de Unie te coördineren. De Raad stelt hiertoe globale richtsnoeren vast. Dit beleidsterrein wordt nader uitgewerkt in de artikelen 97 ter tot en met artikel 104 van het Werkingsverdrag (artikelen 119 t/m 126 VWEU). Voor de lidstaten die de euro als munt hebben, gelden specifieke bepalingen, die zijn opgenomen in het Werkingsverdrag (artikel 115 A tot en met 115 C van het Werkingsverdrag (artikelen 136 t/m 138 VWEU)). De coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid en van het sociaal beleid van de lidstaten wordt ook genoemd in artikel 2 D Werkingsverdrag (artikel 5 VWEU). In de artikelen 125 tot en met 130 (artikelen 145 t/m 150 VWEU) en de artikelen 136 bis tot en met 145 van het Werkingsverdrag (artikelen 152 t/m 161 VWEU) worden deze terreinen nader uitgewerkt.
Gebieden voor ondersteunend, coördinerend of aanvullend optreden Artikel 2 E van het Werkingsverdrag somt een zevental beleidsterreinen op waarop de Unie bevoegd is ondersteunend, coördinerend of aanvullend op te treden in Europees verband (artikel 6 VWEU). Het beleid van de Unie ondersteunt hier de inspanningen van de lidstaten. Zoals hierboven uiteengezet, bepaalt artikel 2 A, vijfde lid, van het Werkingsverdrag dat de handelingen van de Unie op deze gebieden geen harmonisatie kunnen inhouden (artikel 2, vijfde lid, VWEU).
Algemeen toepasselijke bepalingen
De artikelen 2 F, 3, 5 bis, 5 ter, 6, 6 bis en 6 ter van het Werkingsverdrag bevatten de horizontale bepalingen die op elk beleidsterrein (dan wel op specifiek opgesomde beleidsterreinen) van toepassing zijn en bepalen met welke eisen de Unie rekening dient te houden bij het formuleren van beleid en maatregelen (artikelen 7 t/m 13 VWEU). Hierna worden de vernieuwingen in deze artikelen toegelicht. De artikelen 16, 16 A, 16 B en 16 C, over de diensten van algemeen belang, transparantie, persoonsgegevens en de dialoog met organisaties en kerken, worden toegelicht in de paragrafen 1.5 en 3.5 van deze memorie (artikelen 14 t/m 17 VWEU).
Voortbouwend op het bestaande artikel 3 EU-Verdrag, beoogt de bepaling van artikel 2 F Werkingsverdrag te verzekeren dat het beleid en de maatregelen die de Unie ten aanzien van verschillende beleidsterreinen ontwikkelt, onderling met elkaar in samenhang zijn (artikel 7 VWEU). Door opname van deze bepaling is de coherentie van het beleid van de Unie expliciet tot prioriteit verheven, zoals ook de Nederlandse regering verschillende malen tijdens de totstandkoming van het Verdrag heeft bepleit.
In verklaring 19 bij artikel 3 Werkingsverdrag wordt het belang van bestrijding van huiselijk geweld onderstreept (artikel 8 VWEU). Deze verklaring vormt een bijzondere uitwerking van het bepaalde in artikel 3 (artikel 8 VWEU) en moet in dit licht worden gelezen. Vanzelfsprekend gelden voor het optreden van de Unie op dit terrein de grenzen zoals gesteld door het subsidiariteitsbeginsel en mag de Unie enkel optreden indien en voorzover lidstaten dit niet kunnen, maar de Unie dit beter kan.
Artikel 5 bis Werkingsverdrag (artikel 9 VWEU) onderstreept dat de Unie ook een sociale Unie is. Uniebeleid moet rekening houding met zaken als een hoog niveau van werkgelegenheid, bestrijding van sociale uitsluiting en bescherming van de volksgezondheid. Artikel 5 ter Werkingsverdrag (artikel 10 VWEU) geeft aan dat de Unie streeft naar discriminatiebestrijding. Artikel 6 ter Werkingsverdrag (artikel 13 VWEU) bepaalt dat de Unie rekening moet houden met de eisen van dierenwelzijn. Dit artikel herneemt de tekst van het Protocol betreffende de bescherming en het welzijn van dieren, zoals dat bij het Verdrag van Amsterdam tot stand was gekomen en dat is komen te vervallen. De tekst van artikel 6 ter Werkingsverdrag (artikel 13 VWEU) is op een aantal punten ruimer dan de tekst van dat Protocol. Zo zijn naast landbouw ook visserij, technologische ontwikkeling en ruimtebeleid opgenomen als beleidsterreinen waarbij met dierenwelzijn rekening gehouden moet worden. De regering verwelkomt dat met de verankering van het dierenwelzijn in het Werkingsverdrag de lidstaten gehoor geven aan de maatschappelijke wens om de bescherming van dieren op Europees niveau te behartigen.
Flexibiliteitsclausule De zogenaamde flexibiliteitsclausule in artikel 308 van het EG-Verdrag wordt aangepast. Het artikel voorziet in een bevoegdheid voor onvoorziene gevallen. Het gaat om de gevallen waarin het Verdrag niet voorziet in de vereiste bevoegdheid om één van de doelstellingen van de Unie te kunnen verwezenlijken. Artikel 308 van het Werkingsverdrag (artikel 352 VWEU) is niet alleen meer van toepassing om de doelstellingen in het kader van de gemeenschappelijke markt te verwezenlijken, maar kan worden toegepast om alle doelstellingen van de Verdragen te realiseren, niet enkel in het kader van de interne markt. De regering heeft deze verruiming gesteund vanuit het oogpunt om het instrumentarium van de Unie flexibel te houden. Verklaring 41 ad artikel 308 maakt duidelijk dat op grond van artikel 308 Werkingsverdrag (artikel 352 VWEU) niet uitsluitend de doelstellingen van artikel 2, eerste lid, van het EU-Verdrag zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon (vrede, waarden van de Unie en het welzijn van haar volkeren (artikel 3, eerste lid, VEU)) mogen worden nagestreefd.
Om in het kader van dit artikel maatregelen te nemen blijft unanimiteitsbesluitvorming van kracht, ongeacht de wetgevingsprocedure. De rol van het Europees Parlement in het kader van dit artikel wordt versterkt. Het Europees Parlement dient voortaan zijn goedkeuring aan eventuele maatregelen te geven.
De uitbreiding van het toepassingsbereik van artikel 308 (artikel 352 VWEU) gaat gepaard met de nodige flankerende maatregelen en beperkingen die de regering in de verdragsonderhandelingen gesteund heeft. Het betreft het tweede lid waar uitdrukkelijk wordt vastgelegd dat de Commissie in het kader van de subsidiariteitstoets door nationale parlementen, de aandacht van de nationale parlementen moet vestigen op voorstellen op basis van artikel 308 (artikel 352, tweede lid, VWEU). In het derde lid wordt voorts bepaald dat dit artikel niet tot harmonisatie mag leiden op terreinen waar de Verdragen dit uitsluiten. Daarnaast zijn er buiten artikel 308 (artikel 352 VWEU) nog een aantal verduidelijkingen over de flexibiliteitsclausule. Uit artikel 11, eerste lid, tweede alinea, EU-Verdrag zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon (artikel 24, eerste lid, tweede alinea, VEU) en uit verklaring 41 ad artikel 308 volgt dat de Unie geen wetgevingshandelingen kan aannemen op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. De flexibiliteitsclausule kan dus niet voor het GBVB gebruikt worden. Verklaring 42 ad artikel 308 bevestigt tot slot dat de clausule geen grondslag kan zijn voor een uitbreiding van het competentiegebied van de Unie tot buiten het algemene kader dat gevormd wordt door het geheel van de bepalingen van de Verdragen. De clausule kan de Verdragen niet wijzigen.
Respect voor nationale eigenheid Op diverse plaatsen in het Verdrag van Lissabon wordt aandacht besteed aan de nationale eigenheid, cultureel erfgoed en aspecten met betrekking tot talen.
Artikel 1 bis EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, noemt het pluralisme als een van de kenmerken van de samenleving in de lidstaten (artikel 2 VEU).
Artikel 2, derde lid, vierde alinea, EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, legt het in stand houden en ontwikkelen van het culturele erfgoed in de doelstellingen van de Unie vast (artikel 3, derde lid, vierde alinea, VEU). De Unie eerbiedigt haar rijke verscheidenheid van cultuur en taal.
Artikel 3 bis EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, geeft aan dat de Unie de essentiële staatsfuncties, als uitwerking van de nationale identiteit, dient te respecteren (tweede lid) (artikel 4 VEU). Gerefereerd wordt onder andere aan het verdedigen van de territoriale integriteit van de staat, het handhaven van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Er wordt geëxpliciteerd dat de nationale veiligheid de uitsluitende verantwoordelijkheid blijft van de afzonderlijke lidstaten. Een vergelijkbare algemene bepaling met die strekking is opgenomen in titel IV, deel III, van het Werkingsverdrag (titel V, deel III, VWEU) (artikel 61 E en artikel 61 F van het Werkingsverdrag (artikelen 72 en 73 VWEU)).
Artikel 53, tweede lid, EU-Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Lissabon, stelt dat de Verdragen ook vertaald kunnen worden in andere talen die door de lidstaten zijn gekozen uit de talen die overeenkomstig hun constitutionele bestel op hun gehele grondgebied of een deel daarvan als officiële taal gelden (artikel 55, tweede lid, VEU). Een gewaarmerkt afschrift dient in dat geval door de betrokken lidstaat te worden neergelegd in de archieven van de Raad.
Verklaring 16 ad artikel 53, tweede lid, EU-Verdrag stelt bovendien dat de voorgenoemde mogelijkheid tot vertaling van de Verdragen bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstelling van eerbiediging van de rijke verscheidenheid van cultuur en taal van de Unie, waarvan sprake is in artikel 2, derde lid, vierde alinea, EU-Verdrag (artikel 3, derde lid, vierde alinea, VEU). De culturele verscheidenheid wordt in deze verklaring nog eens bevestigd. In verklaring 16 doet de Intergouvernementele Conferentie verder de aanbeveling aan lidstaten die gebruik wensen te maken van de voorgenoemde mogelijkheid tot vertaling van de Verdragen, om de details hieromtrent mee te delen aan de Raad binnen zes maanden na de datum van ondertekening van het Verdrag van Lissabon.
Afbakening bevoegdheden
De leden van de fractie van de Christen-Unie vragen hoe de procedure wordt vormgegeven rondom een verzoek om een wetgevingshandeling in te trekken. De Raad kan op grond van artikel 208 van het Werkingsverdrag (artikel 241 VWEU) met gewone meerderheid de Commissie verzoeken een voorstel te doen tot intrekking van een wetgevingshandeling. De Commissie heeft aangegeven dat zij bijzondere aandacht aan deze verzoeken zal schenken. De leden van de ChristenUnie-fractie merken terecht op dat de Commissie niet verplicht is een verzoek van de Raad te honoreren. Voor die formulering is gekozen omdat de lidstaten geen formele inbreuk willen maken op het initiatiefrecht van de Commissie, waar ook de regering zeer aan hecht. Anderzijds zal de Commissie een dergelijk verzoek van de Raad niet eenvoudig naast zich neer kunnen leggen en moet de Commissie het eventueel niet honoreren van het verzoek op grond van artikel 208 van het Werkingsverdrag motiveren. Voorts vragen deze leden of de artikelen scherp genoeg zijn geformuleerd om ongewenste groei van bevoegdheden van de Commissie te voorkomen, bijvoorbeeld over het geciteerde artikel over milieubeleid. De regering heeft zich er in de IGC 2007 met succes voor ingezet dat de doelstellingen, taken en bevoegdheden van de Unie nog duidelijker in de Verdragen zijn afgebakend en is van mening dat dit Verdrag geen ruimte laat voor ongewenste groei van Unie-bevoegdheden. De leden van de SGP-fractie vragen of het geen bezwaar is dat het Verdrag niet aangeeft wat de finaliteit van de Unie is. Zij vragen wanneer de grenzen van het integratieproces en die van het aantal lidstaten zijn bereikt. Tevens vragen deze leden of het niet ongewenst is dat lidstaten veto’s opgeven zonder dat duidelijk zou zijn wat de kerntaken en doelstellingen van de Unie zijn. De regering is van mening dat de doelstellingen en de taken van de Unie, alsook de bevoegdheidsafbakening, met het Verdrag van Lissabon juist op zeer nauwkeurige wijze zijn vastgelegd. Dat was ook de inzet van de regering in de onderhandelingen over het Verdrag. Het was geen inzet van de regering om zaken die betrekking hebben op de finaliteit van de Unie in het Verdrag vast te leggen. De regering heeft er in de IGC naar gestreefd heldere afspraken te maken over een slagvaardiger, democratischer en transparanter functionerende Unie. Grenzen aan de integratie of het aantal lidstaten zijn niet vastgesteld, maar wel zijn de bevoegdheden van de Unie duidelijker afgebakend en de criteria voor de toetreding tot Unie opgenomen in het Verdrag. De leden van de SGP-fractie vragen om een overzicht van nieuwe bevoegdheidstoedelingen aan de instellingen van de Unie of bevoegdheidsuitbreidingen van de instellingen van de Unie, met een duidelijke motivering op grond van het subsidiariteitsbeginsel. Bijlage 2 van de Memorie van Toelichting biedt een overzicht van alle nieuwe rechtsgrondslagen waarbij met gekwalificeerde meerderheid besloten wordt. De regering is van mening dat de toekenning van nieuwe of meer uitgebreide bevoegdheden, ten opzichte van een dergelijke toekenning in eerdere Verdragen, beperkt is. Nieuwe of meer uitgebreide bevoegdheden zijn aan de Unie toebedeeld op m.n. het terrein van de RVVR, sport, energie, civiele bescherming, onderzoeks- en ruimtevaartbeleid. Op deze terreinen is de regering van mening dat Europees optreden een duidelijke meerwaarde kan hebben ten opzichte van nationaal optreden. Bij de concrete voorstellen tot bevoegdheidsuitoefening door de instellingen van de Unie, zal de regering vervolgens, net als de Kamers op grond van hun bevoegdheden in de Verdragen en Protocollen, telkens nauwgezet de voorstellen toetsen aan het subsidiariteitsbeginsel. Hiermee verbonden vragen de leden van de SGP-fractie zich af hoe «duurzaam » het Verdrag van Lissabon is. Zal de toetreding van nieuwe lidstaten complicerende gevolgen hebben voor de institutionele verhoudingen binnen de EU? De regering is ervan overtuigd dat het Verdrag van Lissabon in institutioneel opzicht goed is toegesneden op de uitgebreide Unie. Zij spreekt de verwachting uit dat eventuele toekomstige uitbreidingen niet direct nopen tot een algehele revisie van de Verdragen. Uiteraard zullen in de betreffende toetredingsverdragen een aantal institutionele maatregelen genomen moeten worden over de deelname van de nieuwe lidstaat in de instellingen van de Unie, maar dat is van een andere orde. Het Verdrag biedt in de vorm van de vereenvoudigde herzieningsprocedure, het flexibiliteitsartikel en passerellebepalingen in beginsel voldoende flexibiliteit om voor langere tijd mee te gaan zonder dat wijziging van de Verdragen nodig is. Een goed voorbeeld van de geboden flexibiliteit in het kader van een eventuele toetreding van een nieuwe lidstaat zijn ook de nieuwe definitie van gekwalificeerde meerderheid die in principe niet bij een eventuele uitbreiding aangepast hoeft te worden, en de bepalingen over de omvang van de Commissie. De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de regering werk maakt van het teruggeven van bevoegdheden aan de lidstaten en hoe dit zich verhoudt tot het nieuwe Verdrag. Het Verdrag biedt verschillende mogelijkheden in het kader van de zogeheten «two-way flexibility». Ten eerste wordt bij de gewone herzieningsprocedure uitdrukkelijk bepaald dat bij verdragswijziging reeds toebedeelde bevoegdheden kunnen worden beperkt. Ten tweede is bij de bepaling over gedeelde bevoegdheden opgenomen dat de Unie kan besluiten een bevoegdheid niet meer uit te oefenen, zodat deze terugvalt aan de lidstaten. Ten derde kan de Raad de Commissie verzoeken een wetgevingshandeling in te trekken op grond van artikel 208 Werkingsverdrag (artikel 241 VWEU), zoals toegelicht in Verklaring 18. Indien hieraan behoefte bestaat, zal de regering hiervan gebruik maken.
De leden van de fractie van de SP vragen of het zo is dat, tenzij de Verdragen dit expliciet uitsluiten, op basis van het flexibiliteitsbeginsel maatregelen kunnen worden genomen om een doelstelling te verwezenlijken wanneer daarvoor een rechtsgrondslag ontbreekt. De regering bevestigt dat het flexibiliteitsartikel een bevoegdheid biedt indien Unieoptreden noodzakelijk is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken zonder dat in de vereiste bevoegdheid is voorzien. Zoals ook artikel 308, derde lid, Werkingsverdrag (artikel 352, derde lid, VWEU) en Verklaring 42 bij dit artikel stellen, mag dit artikel echter niet worden gebruikt om harmonisatieverboden te omzeilen en om bevoegdheden van de Unie uit te breiden. Tevens vragen deze leden wat de invloed is van de opname van nieuwe doelstellingen voor het bestaande recht dat mogelijk met deze doelstellingen strijdig zou kunnen zijn. Hoewel de regering op dit punt geen problemen voorziet, zullen bij eventuele strijdigheden de bepalingen zodanig moeten worden uitgelegd dat de oude en nieuwe doelstellingen met elkaar verzoend worden. De leden van de SP-fractie vragen waarom de term «volledige werkgelegenheid » behalve in de doelstellingen niet in de rest van het Verdrag terug is te vinden. Volledige werkgelegenheid is een doelstelling van de Unie. Voor de verwezenlijking van deze doelstelling biedt het Verdrag verschillende bevoegdheden en middelen. Zo wordt de coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid (en van het sociaal beleid) van de lidstaten genoemd in artikel 2 D van het Werkingsverdrag (artikel 5 VWEU). Artikel 5 bis van het Werkingsverdrag (artikel 9 VWEU) onderstreept dat de Unie ook een sociale Unie is. Uniebeleid moet rekening houding met zaken als een hoog niveau van werkgelegenheid, bestrijding van sociale uitsluiting en bescherming van de volksgezondheid. In de artikelen 125 tot en met 130 (artikelen 145 t/m 150 VWEU) wordt dit nader uitgewerkt. Zo staat in artikel 127 van het Werkingsverdrag (artikel 147 VWEU) dat de Unie bijdraagt tot een hoog werkgelegenheidsniveau door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en hun maatregelen te steunen en, indien nodig, aan te vullen. Het is niet nodig bij deze specifieke toedelingen van de bevoegdheid uitdrukkelijk dezelfde woorden te gebruiken als in de doelstellingen. Voorts vragen de leden van de SP-fractie waarom wel de solidariteit tussen generaties is opgenomen als doelstelling van het Verdrag en niet die tussen arme en rijke inwoners, regio’s en landen. Hierover is in de IGC 2004 en 2007 niet gesproken. Solidariteit tussen arme en rijke regio’s is echter wel opgenomen in het Werkingsverdrag. Immers, artikel 158 van het Werkingsverdrag (artikel 174 VWEU) geeft aan dat de Unie, teneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen, haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang, ontwikkelt en vervolgt. De Unie stelt zich in het bijzonder ten doel de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s te verkleinen. Zowel de leden van de fractie van de VVD als van de SGP vragen naar de totstandkoming van de preambule van het EU-Verdrag en het ontbreken van een verwijzing erin naar de christelijke waarden en normen die Europa mede hebben gevormd. De regering bevestigt dat aan deze preambule een overweging is toegevoegd met betrekking tot de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa. Deze tekst was overeengekomen in de Conventie en is gehandhaafd in de IGC. De regering is van oordeel dat met de nevenschikkende opsomming van de diverse Europese tradities sprake is van een sobere en evenwichtige aanvulling op de preambule. De leden van de VVD-fractie vragen voorts een reactie op de stelling dat de ontwikkeling van de universele waarden van de onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens en van vrijheid, democratie, gelijkheid en rechtsstaat vooral een resultaat is geweest van de renaissance/ humanisme en met name van de Verlichting en nauwelijks van bijvoorbeeld religieuze tradities. In de visie van de regering is de ontwikkeling van de universele waarden van de onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens en van vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat geïnspireerd door de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa – hetgeen ook wordt weergegeven in het Verdrag van Lissabon en de preambule van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Op de vragen van de VVD-fractie waarom in artikel 3, lid 5, VEU bij de mensenrechten nog in het bijzonder wordt verwezen naar de rechten van het kind en of andere mensenrechten daardoor minder belangrijk zijn geworden, antwoordt de regering dat in haar visie deze bijzondere nadruk op de rechten van het kind, ingegeven door de zorg voor juist de zwakste in de mondiale samenleving, geenszins afbreuk doet aan het belang van andere mensenrechten in het beleid van de Unie. Deze leden vragen voorts of de handhaving door de Unie van haar waarden in de wereld respectievelijk de nieuwe solidariteitsclausule niet juist ook van belang is bij aanvallen op kernwaarden zoals Denemarken heeft ervaren bij de cartooncrises en Nederland rondom de Fitna-film. De regering wijst erop dat het gezamenlijk verdedigen en bevorderen van gedeelde Europese waarden, zoals de vrijheid van meningsuiting, vooral wordt nagestreefd in het gemeenschappelijk buitenlands beleid van de Unie. De solidariteitsclausule stelt dat de Unie en haar lidstaten gezamenlijk zullen handelen in de geest van solidariteit indien bijvoorbeeld een lidstaat slachtoffer is van een dreigende terroristische aanval of een (natuur)ramp. De leden van de VVD-fractie vragen of uit uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens valt op te maken dat het EVRM burgers niet vrijwaart van belediging, maar dat pas achteraf door een rechter getoetst kan worden en civiel- dan wel strafrechtelijk kan worden opgetreden. De regering antwoordt hierop als volgt. Het EVRM garandeert de vrijheid van meningsuiting. Het Hof heeft meermalen benadrukt dat deze vrijheid niet beperkt kan zijn tot uitingen die een ieder welgevallig zijn, maar ook beledigende of schokkende uitingen omvat. Tegelijkertijd bevat het EVRM een aantal beperkingsgronden op de vrijheid van meningsuiting, waaronder in dit verband met name de beperkingsgrond rechten van anderen relevant is. In zijn jurisprudentie heeft het Hof een zorgvuldige balans ontwikkeld tussen het recht op vrijheid van meningsuiting enerzijds en het recht van degene die door de meningsuiting geraakt is. Er kan dus niet worden gesteld dat het EVRM, als geïnterpreteerd door het Hof, burgers steeds vrijwaart van iedere vorm van belediging. De omstandigheden van ieder geval zijn doorslaggevend. Het Verdrag van Lissabon brengt geen wijziging in deze uitleg van het EVRM. Het Handvest van de Grondrechten erkent de vrijheid van meningsuiting met een zelfde strekking als het EVRM, terwijl op grond van artikel 6 van het EU-Verdrag (artikel 6 VEU) de grondrechten zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie. De leden van de fractie van GroenLinks vragen in hoeverre met het weglaten uit het Verdrag van de zinsnede «een interne markt waar de mededinging vrij en onvervalst is» afstand wordt genomen van de gedachte dat maximale marktliberalisatie een hoofddoelstelling van de EU is. De regering wijst erop dat maximale marktliberalisatie geen hoofddoelstelling van de Unie was en dat de woorden «vrije en onvervalste mededinging » niet in de huidige Verdragen bij de doelstellingen zijn opgenomen. Wel waren deze woorden opgenomen in het ontwerp Grondwettelijk Verdrag. Tijdens de Europese Raad van juni 2007 is gebleken dat de lidstaten vonden dat «vrije mededinging» niet zozeer een doel van de EU is, maar eerder een middel om andere doelstellingen te bereiken. De regering kan deze lijn onderschrijven omdat op geen enkele manier afbreuk wordt gedaan aan het belang van de onvervalste mededinging en er materieel niets verandert aan de regels die de onvervalste mededinging waarborgen, noch aan de positie van de Commissie die hier mede verantwoordelijkheid voor draagt. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het opnemen van prijsstabiliteit in feite een verankering van een deel van het Stabiliteits- en Groeipact in het Verdrag inhoudt, waarmee prijsstabiliteit een expliciete doelstelling voor alle lidstaten is in plaats van een doelstelling voor de lidstaten die de Euro hebben ingevoerd. In de visie van de regering kan de toevoeging van deze doelstelling niet beschouwd worden als een verankering van het Stabiliteits- en Groeipact in het Verdrag. Prijsstabiliteit is onderdeel van de doelstellingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 2, lid 3, EU-Verdrag (artikel 3, lid 3, VEU)). Deze doelstelling is ook reeds opgenomen in artikel 2 van het huidige EG-Verdrag, waarin het verwoord is als: «het bevorderen ... van een duurzame en niet-inflatoire groei». Het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) heeft krachtens artikel 105 van het huidige EG-Verdrag als hoofddoel het handhaven van prijsstabiliteit. Echter, door een derogatiebepaling in artikel 122 EG-Verdrag is artikel 105 EG-Verdrag niet van toepassing op lidstaten die de Euro niet hebben ingevoerd. Het Verdrag van Lissabon brengt hierin geen verandering (artikel 116 bis van het Werkingsverdrag (artikel 139 VWEU). De doelstelling van prijsstabiliteit zoals opgenomen in artikel 2, lid 3, EU-Verdrag (artikel 3, lid 3, VEU) laat bovengenoemde uitsluitingbepaling voor lidstaten buiten de eurozone onverlet. De leden van de fractie van de SGP stellen dat na de voltooiing van de interne markt de Unie haar ambities richt op de tweede en de derde pijler. Deze leden vragen of het een bewuste keuze is om niet meer de interne markt voorop te stellen. In de visie van de regering is het niet of het één of het ander. Het is eerder een kwestie van en/en. Een verdieping van de samenwerking op het gebied van de tweede en de derde pijler wil dus niet zeggen dat de Unie niets meer doet aan de interne markt. De interne markt blijft de hoeksteen van de communautaire samenwerking en de Unie blijft zich inspannen op dit terrein. De verwijzing naar «de betrekkingen met de rest van de wereld» in artikel 3 EU-Verdrag, waarnaar de leden van de SGP-fractie verwijzen, vat de regering zeker niet op als een EU-centrische visie op de wereld.
Algemene bepalingen betreffende de bevoegdheidsafbakening
De leden van de CDA-fractie vragen de regering uiteen te zetten dat Nederland op een aantal wezenlijke punten vetorecht heeft en houdt en dat er ook «veiligheidsnetten» en «noodremprocedures» zijn. In reactie hierop kan de regering bevestigen dat op verschillende terreinen unanimiteit blijft voortbestaan, bijvoorbeeld op het gebied van defensie, belastingen, familierecht, vaststelling meerjarig financieel kader (Financiële Perspectieven) en onderdelen van sociaal beleid, waaronder ook sociale zekerheid en de sociale bescherming van werknemers. Andere voorbeelden zijn operationele politiesamenwerking en milieubepalingen van fiscale aard. Tegelijkertijd is er sprake van noodremmen op een aantal terreinen. Er is een noodrem op het terrein van grensoverschrijdende sociale zekerheid. Als een maatregel afbreuk zou doen aan belangrijke aspecten van het sociale zekerheidsstelsel van een lidstaat, met name het toepassingsgebied, de kosten en de financiële structuur ervan, of gevolgen zou hebben voor het financiële evenwicht van dat stelsel, dan kan die lidstaat aan de noodrem trekken en het voorstel voorleggen aan de Europese Raad. Ook op het terrein van justitiële samenwerking in strafzaken is een noodrem ingevoerd. Als voorgestelde maatregelen afbreuk zouden doen aan fundamentele aspecten van het eigen nationale strafrechtsysteem kan een lidstaat aan de noodrem trekken. De regering acht deze noodremmen van belang om waar nodig de eigenheid van de desbetreffende stelsels in Nederland te kunnen bewaken. De leden van de CDA-fractie vragen op welke beleidsterreinen het vetomechanisme is afgeschaft en wat daarvoor in de plaats is gekomen. Ook vragen deze leden op welke wijze de regering het parlement informeert indien gebruik gemaakt wordt van de noodremprocedure. Voor een overzicht van overgangen van besluitvorming met unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid verwijst de regering naar bijlage 1 van de Memorie van Toelichting. Indien een lidstaat gebruik wil maken van de noodremprocedure kan dit in een Algemeen Overleg over de betreffende Raadsbijeenkomst uiteraard aan de orde komen. De leden van de SP-fractie vragen of het niet logisch is dat een lidstaat de noodremprocedure enkel gebruikt als er «fundamentele» of «belangrijke» aspecten in het geding zijn. Deze leden vragen wat de juridische betekenis is van deze bepalingen en of andere lidstaten die kunnen betwisten. Indien dat het geval is, vragen de leden van de SP-fractie wat «fundamentele aspecten van het strafrechtstelsel» en «belangrijke aspecten van het sociale zekerheidstelsel» zijn. Naar de mening van de regering is het wenselijk de modaliteiten van het eventuele gebruik van een noodrem zo nauwkeurig mogelijk vast te leggen. De noodrem bij sociale zekerheid kan alleen gebruikt worden indien «belangrijke» aspecten van het sociale zekerheidstelsel in geding zijn. In het Grondwettelijk Verdrag werd nog gesproken van «fundamentele» aspecten. In de praktijk kan een lidstaat zich zelden beroepen op fundamentele aspecten, terwijl een beroep op belangrijke aspecten veel makkelijker is. Deze wijziging in het Verdrag van Lissabon vergroot de reikwijdte van de noodrem. De noodrem bij strafrecht kan alleen worden gebruikt bij «fundamentele» aspecten van het strafrechtstelsel. Lidstaten moeten kunnen onderbouwen waarom een voorgenomen maatregel afbreuk doet aan «fundamentele» aspecten van hun nationale stelsel. De bewijslast hiervoor ligt bij de desbetreffende lidstaat. Wat als «belangrijk» of «fundamenteel» aspect kan worden aangemerkt, verschilt per lidstaat, want is afhankelijk van het nationale systeem. Hiervoor is geen vast omlijnde definitie te geven. De motivering zal voor de andere lidstaten overtuigend moeten zijn. De leden van de CDA-fractie vragen de regering aan te geven of zij, in het kader van de mogelijkheid die dit Verdrag biedt om toebedeelde bevoegdheden te kunnen beperken, al aan specifieke bestaande bevoegdheden denkt. De regering wijst erop dat wanneer reeds een duidelijke wens tot beperking van bepaalde bevoegdheden zou hebben bestaan, dit meteen in het Verdrag zelf geregeld had kunnen worden. Dit laatste is niet het geval. De regering is daarom tevreden met de mogelijkheid die het Verdrag van Lissabon schept om in de toekomst desgewenst bepaalde bevoegdheden te beperken. Deze leden zijn voorts van oordeel dat vermindering van administratieve lastendruk ook een prioriteit van de Unie moet zijn. Zij vragen naar voorbeelden van de vermindering van de regelgeving. De regering herinnert eraan dat de administratieve lasten (AL) veroorzaakt door Brusselse regelgeving voor 2012 met 25% verminderd moeten zijn. De in het kader hiervan opgestarte EU-nulmeting omvat 13 prioritaire terreinen (42 richtlijnen), waarvan op basis van ervaringen in lidstaten wordt verwacht dat daar de grootste problemen zijn met administratieve lasten. Dit omvat voor Nederlandse bedrijven belangrijke terreinen als het vennootschapsrecht, statistieken, financiële diensten, milieu, voedselveiligheid en landbouw. In de zomer komen de eerste resultaten beschikbaar op het terrein van vennootschapsrecht, financiële verslaglegging en controle van jaarrekeningen. De regering stelt zich actief op bij de reductie van AL. Zij heeft voorstellen gedaan voor versterking van het systeem van effectbeoordeling voor nieuwe regels (de zogenaamde impact assessments). Tevens worden in overleg met het Nederlandse bedrijfsleven concrete voorstellen gedaan voor reductie van AL door vereenvoudiging van richtlijnen en verordeningen. Het verminderen van AL van burgers staat nog niet op de Brusselse agenda. De regering stelt zich echter actief op om dit wel te bewerkstelligen door bij de Commissie en bij de lidstaten aandacht te vragen voor het onderwerp. De leden van de SP-fractie vragen in het kader van de bevoegdhedencatalogus of niet in het Verdrag een indicatie had moeten worden opgenomen op welke terreinen de EU niet kan optreden. De regering meent dat dit niet noodzakelijk is. Krachtens het attributiebeginsel handelt de Unie enkel binnen de bevoegdheden die haar door de lidstaten zijn toegekend. Artikel 3 ter EU-Verdrag (artikel 5 VEU) en Verklaring 18 bevestigen dit. Bovendien behoren bevoegdheden die niet in de Verdragen aan de Unie zijn toebedeeld, volgens die bepalingen toe aan de lidstaten. Tot slot vragen deze leden hoe de verschillende bevoegdhedencategorieën zich tot elkaar verhouden wanneer een handeling gebaseerd kan zijn op meerdere bevoegdheden in verschillende categorieën. Om de rechtsgrondslag te bepalen moet worden vastgesteld wat het doel en de inhoud van het besluit zijn. Als het besluit meerdere doelstellingen bevat, moet worden bekeken of er een primaire doelstelling is en of de andere doelstellingen eventueel van bijkomstige aard zijn. Aan de hand hiervan moet worden vastgesteld welke verdragsbepaling(en) in aanmerking komen. Als meer beleidsterreinen binnen de Verdragen relevant zijn, dan moet worden nagegaan of het besluit voornamelijk betrekking heeft op één beleidsterrein (de «zwaartepunt-theorie»). De vragen van de leden van de VVD-fractie over het milieubeleid worden beantwoord in paragraaf 2.6 van hoofdstuk III. De leden van de VVD vragen wat bedoeld wordt met «de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid.» Zij vragen verder of het mogelijk of denkbaar is dat lidstaten zullen toetreden tot de veiligheidsdimensie van de EU, maar niet tot de rest van het acquis, zoals bij de West-Europese Unie. De regering wijst erop dat met het Verdrag van Lissabon geen verandering wordt gebracht in de manier waarop het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) tot stand komt. Het behoudt daarmee een aparte status ten opzichte van de overige beleidsgebieden. Het Verdrag van Maastricht sprak al over de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid. Het GBVB, en het Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB) als deel daarvan, blijft dus een intergouvernementeel proces, waarin elke volgende verdiepingsstap alleen met instemming van alle lidstaten kan worden gezet. Buitenlands-, veiligheids- en defensiebeleid zijn onderling nauw verweven. Het betreffende deel van de bepaling brengt enerzijds de nauwe verwevenheid tussen het GBVB en het EVDB tot uitdrukking en onderkent anderzijds dat elke verdieping de instemming vereist van alle lidstaten. De regering is van mening dat daarmee het juiste evenwicht is gevonden tussen nut en noodzaak van het GBVB en de specifieke aard van het veiligheids- en defensiebeleid van de lidstaten. Hoewel het GBVB een aparte status behoudt ten opzichte van de overige beleidsgebieden, is het onlosmakelijk deel van het acquis en is het niet mogelijk dat landen zich bekennen tot dit beleidsgebied zonder zich gebonden te achten aan het gemeenschappelijke beleid op de overige gebieden. Dit laat overigens onverlet dat derde landen op verschillende manieren worden betrokken bij het veiligheidsen defensiebeleid, onder andere door openstelling voor deelname door derde landen van crisisbeheersingsoperaties. De leden van de fractie van de SGP vragen of de bevoegdheden gerelateerd zijn aan algemeen geformuleerde beleidsdoelstellingen. Tevens vragen deze leden of dit niet het gevaar in zich bergt dat het Verdrag nauwelijks beperkingen oplegt aan het optreden van de Unie en of de bevoegdheden daarom niet beter gerelateerd kunnen worden aan helder omschreven taken. De regering wijst erop dat de bevoegdheden van de Unie zijn gerelateerd aan en beperkt tot de verwezenlijking van de doelstellingen uit artikel 2 EU-Verdrag (zie artikel 2, zesde lid, VEU/art. 3, zesde lid, VEU). De middelen en bevoegdheden om deze doelstellingen na te streven zijn vastgelegd in de Verdragen. De regering heeft in de IGC 2007 met succes erop ingezet dat de doelstellingen, taken en bevoegdheden van de Unie nog duidelijker in de Verdragen worden afgebakend. De regering is van mening dat de koppeling van bevoegdheden aan de nieuw geformuleerde doelstellingen een juiste is.
De leden van de SP-fractie vragen of ook het doel of effect van handelingen op terreinen van ondersteunend, coördinerend of aanvullend EU-optreden geen harmonisatie mag inhouden. De regering kan bevestigen dat dit inderdaad het geval is. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering nader in te gaan op de positie van akkoorden inzake culturele en audiovisuele diensten, onderwijsdiensten en sociale en volksgezondheiddiensten in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Zij vragen wat de reden is om dit over te brengen van een gedeelde bevoegdheid naar een exclusieve bevoegdheid en waarom van gemengde akkoorden geen sprake meer zal zijn. Hierop kan de regering het volgende antwoorden. De door het Verdrag van Nice ingevoerde uitzonderingen voor akkoorden inzake culturele en audiovisuele diensten, onderwijsdiensten en sociale en volksgezondheiddiensten, waarbij deze akkoorden werden aangemerkt als gemengde akkoorden, beantwoordde destijds aan de wens om op dergelijke akkoorden een zo groot mogelijke invloed van de lidstaten te waarborgen. In wezen was deze constructie echter gewrongen. Het betrof immers onderwerpen waarvoor de Gemeenschap een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid of een ondersteunende bevoegdheid had om maatregelen vast te stellen. Echter, in de systematiek van de externe bevoegdheden is de Gemeenschap exclusief bevoegd akkoorden te sluiten, wanneer het akkoord raakt aan eerder vastgestelde maatregelen. Het Verdrag van Lissabon merkt de bevoegdheid om interne maatregelen vast te stellen op de genoemde gebieden aan als een gedeelde bevoegdheid, respectievelijk een ondersteunende bevoegdheid, afhankelijk van het onderwerp. Het neemt echter de geforceerde kwalificatie als gemengd akkoord niet uit het Verdrag van Nice over. Dat wil niet zeggen dat de lidstaten geen vetorecht meer hebben. Voor het sluiten van externe akkoorden wordt de invloed van de lidstaten gewaarborgd door het vereiste van unanimiteit op het vlak van de handel in culturele en audiovisuele diensten, indien deze akkoorden afbreuk dreigen te doen aan de verscheidenheid aan cultuur en taal in de Unie, en op het vlak van de sociale, onderwijs- en gezondheidsdiensten wanneer deze akkoorden de nationale organisatie van die diensten ernstig dreigen te verstoren en afbreuk dreigen te doen aan de verantwoordelijkheid van de lidstaten om die diensten te leveren. Met deze omschrijvingen worden precies de achterliggende motieven aangegeven van de regeling in het Verdrag van Nice. Zo beschouwd, is sprake van een materiële voortzetting van de regeling in het verdrag van Nice en blijft in de visie van de regering de invloed van de lidstaten even sterk als voorheen. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen een nadere uitleg van de definitie van de gedeelde bevoegdheden. Wanneer de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden hebben op een bepaald beleidsterrein betekent dit dat in principe beide op dit terrein maatregelen mogen vaststellen. De regering stelt hierbij voorop dat de lidstaten medebeslissers zijn in de Unie. De Unie beslist dus niet zelfstandig en autonoom. De lidstaten zijn daar altijd bij betrokken. Bovendien bevestigt het Protocol betreffende de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden dat het uitoefenen van de bevoegdheid door de Unie niet betekent dat de Unie op het gehele beleidsterrein als enige kan optreden. Dit geldt alleen voor de door de betrokken handeling bestreken materie. Voor de overige onderdelen van het beleidsterrein blijven de lidstaten dus bevoegd op te treden. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering in te gaan op de achterliggende redenen om tot uitbreiding van de flexibiliteitsclausule over te gaan. Voorts vragen zij in welke mate de bestaande flexibiliteitsclausule in de afgelopen jaren is toegepast. De regering merkt hierbij het volgende op. Vooropgesteld wordt dat op het flexibiliteitsartikel alleen een beroep kan worden gedaan voor zover het gaat om de verwezenlijking van de doelstellingen zoals vastgesteld in het EU-Verdrag en dat maatregelen met unanimiteit worden vastgesteld. De uitbreiding van de flexibiliteitsclausule tot alle terreinen behalve het GBVB werd wenselijk geacht omdat in de loop der tijd een discrepantie was ontstaan tussen artikel 308 van het EG-Verdrag, dat zich sinds 1957 ongewijzigd beperkte tot de gemeenschappelijke markt. Dit, terwijl de doelstellingen en beleidsgebieden van de Gemeenschap en de Unie als gevolg van de verdragswijzigingen van Maastricht, Amsterdam en Nice inmiddels veel meer omvatten dan alleen de totstandbrenging van een interne markt. Om tegemoet te komen aan de verwezenlijking van die bredere doelstellingen werd allerwegen de behoefte gevoeld aan een verbreding van de flexibiliteitsclausule. De regering heeft deze verruiming gesteund vanuit de overweging dat de Unie voor het realiseren van haar doelstellingen een adequaat instrumentarium tot haar beschikking moet hebben. Over het gebruik van de flexibiliteitsclausule gedurende de afgelopen jaren kan worden gemeld dat artikel 308 EG de afgelopen jaren in minder dan 0,5% van de gevallen is gebruikt. Deze bepaling is in 2007 voor slechts negen besluiten gebruikt, in 2006 voor veertien besluiten, en in 2005 voor zestien besluiten, al dan niet in combinatie met andere rechtsgrondslagen. Ter vergelijking: in 2007 werden in totaal circa 2500 verordeningen en besluiten vastgesteld, in 2006 ruim 3100, en in 2005 ruim 3300. Voorts vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of de verklaring over het primaat van de Europese Verdragen in de praktijk een uitbreiding van de rechtsmacht van de Unie zal betekenen. Dit is niet het geval. Er zal geen verandering zijn ten opzichte van de huidige praktijk. Tevens vragen deze leden wat de meerwaarde van deze verklaring is. Verschillende lidstaten hechtten eraan dit belangrijke beginsel uit de jurisprudentie in het Verdragsrecht te verankeren. Nederland heeft zich hiertegen verzet omdat het ten onrechte de indruk wekt van de ontwikkeling van de Unie in een statelijke of federale richting. Nederland heeft ingestemd dat het beginsel in een niet bindende verklaring is opgenomen als codificatie van jarenlange jurisprudentie van het Hof van Justitie. Op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie op wat voor termijn de toetreding van de EU tot het EVRM een feit zal zijn, antwoordt de regering dat de besprekingen daarover zo snel mogelijk na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zullen beginnen. Het is echter nog te vroeg om aan te geven wanneer de EU daadwerkelijk toetreedt. Deze leden vragen ook of de toetreding van de EU zal leiden tot toenemende werkdruk bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en aan welke mogelijkheden de regering denkt om die werkdruk te beperken. Hierop kan de regering als volgt antwoorden. Naar verwachting zal het aantal zaken voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens toenemen, al valt een indicatie nu nog niet te geven. Wel ligt het in de visie van de regering voor de hand dat een extra rechter namens de EU zal worden toegevoegd aan het Hof in Straatsburg en dat de EU zal bijdragen in een uitbreiding van de staf van dit Hof. Welke eventuele procedurele maatregelen wenselijk zijn, zal in het kader van de toetreding nader moeten worden bezien.
De leden van de SP-fractie vragen waarom de regering niet aangeeft welke handelingen genomen kunnen worden op basis van de toevoeging over de bestrijding van huiselijk geweld en welke handelingen dit zijn. De regering roept in herinnering dat in Verklaring 19 bij artikel 3 van het Werkingsverdrag (artikel 8 VWEU) het belang van bestrijding van huiselijk geweld onderstreept wordt. Deze Verklaring vormt een bijzondere uitwerking van het bepaalde in artikel 3 (artikel 8 VWEU) en moet in dit licht worden gelezen. In artikel 3 van het Werkingsverdrag (artikel 8 VWEU) staat dat de Unie er bij elk optreden naar streeft de ongelijkheden tussen vrouwen en mannen op te heffen. Bij elk beleidsvoornemen moet deze algemene notie dus in acht worden genomen. In Verklaring 19 bij dit artikel wordt aangegeven dat de Unie in haar beleidsinitatieven zal trachten alle vormen van huiselijk geweld te bestrijden. De lidstaten moeten alle maatregelen nemen om deze strafbare feiten te voorkomen en te bestraffen om de slachtoffers te steunen en te beschermen. De Verklaring bevat dus geen voornemens van de EU voor specifieke handelingen op dit terrein, maar een verklaring van de Conferentie van lidstaten om in het kader van het (overige) Uniebeleid te proberen alle vormen van huiselijk geweld te bestrijden. De leden van de VVD-fractie vragen of hetgeen in artikel 13 Werkingsverdrag is vastgesteld omtrent dierenwelzijn beperkingen zal opleggen aan het gebruik van dieren voor onderzoek. De regering is van oordeel dat dit niet het geval is. Met het Verdrag van Lissabon moet wel op meer beleidsterreinen rekening gehouden worden met dierenwelzijn. Thans zijn dat de beleidsterreinen landbouw, vervoer, interne markt en onderzoek. De terreinen visserij, technologische ontwikkeling en de ruimte worden hier door het Verdrag van Lissabon aan toegevoegd. De leden van de GroenLinks-fractie stellen dat voor een daadkrachtige Europese aanpak van misstanden in grensoverschrijdende veetransporten een aparte rechtsgrondslag gewenst is. De regering is echter van mening dat artikel 32 van het Werkingsverdrag (artikel 38 VWEU) in samenhang met artikel 6 ter van het Werkingsverdrag (artikel 13 VWEU) in een afdoende rechtsbasis voorziet voor maatregelen met betrekking tot grensoverschrijdend transport van vee.
Flexibiliteitsclausule
De leden van de fractie van de SP vragen hoe het flexibiliteitsartikel zich verhoudt tot de vereenvoudigde herzieningsprocedure. Het flexibiliteitsartikel biedt – onder voorwaarden – uitkomst in de gevallen waarin het Verdrag niet in een expliciete rechtsgrondslag voorziet om de doelstellingen te verwezenlijken. Het artikel kan niet worden gebruikt om de Verdragen te wijzigen. De vereenvoudigde herzieningsprocedure biedt wel de mogelijkheid de Verdragen te wijzigen, mits aan de strikte voorwaarden ervan is voldaan. Deze leden vragen ook of het niet helderder was om af te spreken dat nieuwe bevoegdheden expliciet in een apart artikel moeten worden opgenomen zodat het flexibiliteitsartikel kan vervallen. De regering wijst er in dit verband op dat nieuwe bevoegdheden enkel aan de Unie kunnen worden toebedeeld door reguliere verdragswijziging. Het flexibiliteitsartikel biedt een bevoegdheid indien de Verdragen niet in de noodzakelijke bevoegdheden voorzien om de doelstellingen te verwezenlijken. Tot slot vragen de leden van de SP-fractie wat de grenzen zijn van de flexibiliteitsclausule en verzoeken zij de regering aan te geven wat bedoeld wordt in Verklaring 42 met «competenties die het algemene kader van de Verdragen te buiten gaan». De grenzen van de flexibiliteitsclausule liggen in het voldoen aan de voorwaarden die gesteld worden in artikel 308 van het Werkingsverdrag (artikel 352 VWEU). De tekst in de Verklaring betekent dat de clausule geen grondslag kan zijn voor een uitbreiding van het competentiegebied van de Unie tot buiten het kader van de bepalingen van de Verdragen, dat wil zeggen de doelstellingen en de taken van de Unie. Dit houdt in dat de clausule de Verdragen niet kan wijzigen.
Respect voor nationale eigenheid
De leden van de SP-fractie vragen wat de betekenis is van de bepalingen inzake nationale eigenheid en waarom alleen de essentiële staatsfuncties worden gerespecteerd. De leden van de VVD-fractie vragen in dit kader of het gestelde in artikel 4, lid 2, VEU over eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten ertoe kan leiden dat de regering zal bevorderen dat meer duidelijkheid ontstaat over de Nederlandse identiteit. De regering wijst erop dat artikel 3 bis, lid 2, van het EU-Verdrag (artikel 4, lid 2, VEU) als zodanig niet is bedoeld als rechtsbasis ter versterking en nadere uitwerking van de nationale identiteit. Het artikel beoogt wel zeker te stellen dat de Unie de essentiële staatsfuncties, als uitwerking van de nationale identiteit, moet respecteren.
De leden van de SP-fractie vragen (nr. 63) de regering waarom in het Verdrag van Lissabon is bepaald dat het Verdrag boven nationaal recht gaat en wat de reikwijdte van deze bepaling is. De regering benadrukt in dit verband dat hier geen sprake is van een bepaling in het Verdrag van Lissabon, maar van een verklaring. De Verklaring over het primaat van de Verdragen betekent juridisch en feitelijk in de praktijk geen uitbreiding van de rechtsmacht van de Unie. Er zal geen verandering zijn ten opzichte van de huidige praktijk. Verschillende lidstaten hechtten er, veelal om redenen van symboliek, aan dit belangrijke beginsel uit de jurisprudentie in het Verdragsrecht te verankeren. Nederland heeft zich hiertegen verzet omdat het ten onrechte de indruk wekt van de ontwikkeling van de Unie in een statelijke of federale richting. Nederland heeft ingestemd dat het beginsel in een verklaring is opgenomen teneinde de indruk te vermijden dat hier een breuk zou ontstaan met jarenlange jurisprudentie van het Hof van Justitie.
De fracties van de ChristenUnie en van de SGP vragen naar de reikwijdte van de algemene bepalingen, in het bijzonder van enkele doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 3 VEU. Met name vragen deze leden of deze doelstellingen een grondslag vormen voor Europese bemoeienis met wetenschapsbeleid, pensioenbeleid en gezinsbeleid. De regering merkt hierover op dat de doelstellingen van de Unie geen op zich staande grondslagen vormen voor Europese maatregelen op deze terreinen. Deze doelstellingen moeten worden nagestreefd met inachtneming van de bevoegdheden die aan de Unie zijn toebedeeld, terwijl de uitoefening van die bevoegdheden wordt beheerst door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Deze beperkingen van de bevoegdheden van de Unie om maatregelen vast te stellen op het terrein van het onderwijs, sociale zekerheid of het gezinsbeleid, dienen dus te allen tijde door de Unie te worden gerespecteerd. Dat wil niet zeggen dat de Unie geen enkele bevoegdheid heeft op de genoemde terreinen. De inrichting van het onderwijs of van het socialezekerheidsstelsel is een zaak van de lidstaten. Wel kan de Unie in grensoverschrijdende gevallen regelend optreden, bijvoorbeeld ten behoeve van de toegang van studenten en onderzoekers tot instellingen in een andere lidstaat, of de socialezekerheidsaanspraken van migrerende werknemers. De rechten van het kind moeten door de Unie bijvoorbeeld in acht worden genomen bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van gezinshereniging van onderdanen van derdelanden.
De fracties van de ChristenUnie en van de SGP vragen of de regering duidelijkheid kan verschaffen over wat niet valt onder de exclusieve bevoegdheid van de EU en derhalve tot de «Kompetenz Katalog» van de nationale regeringen kan worden gerekend. De regering benadrukt hier dat de Unie alleen die bevoegdheden kan uitoefenen die haar in de Verdragen zijn toegekend. Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toebedeeld, horen uiteraard toe aan de lidstaten.
Op grond van artikel 3, lid 1, VWEU heeft de Unie exclusieve bevoegdheid op vijf gebieden: douane-unie; vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn; het monetaire beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben; de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid; en de gemeenschappelijke handelspolitiek. De Unie is onder voorwaarden tevens exclusief bevoegd een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet. De gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten worden met name genoemd in artikel 4 VWEU. Wanneer de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden hebben op een bepaald beleidsterrein betekent dit dat in principe beide op dit terrein maatregelen mogen vaststellen. De regering stelt hierbij voorop dat de lidstaten medebeslissers zijn in de Unie. De Unie beslist dus niet zelfstandig en autonoom. De lidstaten zijn daarbij altijd betrokken. Bovendien bevestigt het Protocol betreffende de uitvoering van gedeelde bevoegdheden dat het uitoefenen van de bevoegdheid door de Unie niet betekent dat de Unie op het gehele beleidsterrein als enige kan optreden. Dit geldt alleen voor de door de betrokken handeling bestreken materie. Voor de overige onderdelen van het beleidsterrein blijven de lidstaten dus bevoegd op te treden.
De leden van de SP-fractie vragen naar het verdwijnen van terminologie en het belang van eventuele andere zaken die de indruk wekken dat de Unie zich zou ontwikkelen in een statelijke of federale richting. De regering wijst graag nogmaals op het advies van de Raad van State (No. W02.07.0254/II) waarin uitdrukkelijk wordt gesteld dat de betekenis van wijzigingen in terminologie en symbolen niet mag worden onderschat. De regering is het hiermee eens. De Raad van State noemt voorts overige, inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, zoals het loslaten van de idee van één geschreven grondwet, het niet meer integraal opnemen van het Handvest van de Grondrechten, het nadrukkelijker dan voorheen markeren van de grenzen van bevoegdheden van de Unie (inclusief het protocol inzake diensten van algemeen belang en algemeen economisch belang). De regering deelt de conclusie van de Raad van State dat al deze wijzigingen tezamen het Verdrag van Lissabon zoveel mogelijk zuiveren van die elementen uit het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa die aanknopingspunten hadden kunnen vormen voor een ontwikkeling in de EU in een meer uitgesproken statelijke of federale richting. De regering verwijst volledigheidshalve naar de memorie van toelichting als antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie over waar deze inhoudelijke wijzigingen staan in het Verdrag van Lissabon.
