A-G adviseert verduidelijking van EU-Dienstenrichtlijn

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (AG) Szpunar van 18 mei 2017 in de gevoegde zaken C-360/15 X BV en C-31/16 Visser Vastgoed.

AG Szpunar heeft zijn conclusie gewezen in twee Nederlandse zaken waarin het gaat om een uitleg van de Europese Dienstenrichtlijn.

In zaak C-360/15 staat de rechtmatigheid van gemeentelijke leges ter discussie die een telecombedrijf moet betalen voor het in behandeling nemen van een verzoek om instemming omtrent het tijdsstip, de plaats en de wijze van uitvoering van graafwerkzaamheden ten behoeve van de aanleg van een glasvezelnetwerk. In deze zaak heeft de Hoge Raad het Hof om uitleg gevraagd van een aantal bepalingen uit de dienstenrichtlijn. Zo vraagt de Hoge Raad zich af of deze leges moeten worden beschouwd als belastingen, waarop de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Ook rijst de vraag of het instemmingsvereiste een eis van ruimtelijke ordening is die buiten de reikwijdte van de richtlijn valt. Verder vraagt de Hoge Raad of de Dienstenrichtlijn van toepassing is in zuiver interne situaties waarin alle elementen zich binnen één lidstaat afspelen, en of zogenaamde kruissubsidiëring - waarbij 'middelling' plaatsvindt bij de vaststelling van de leges voor verschillende soorten van gemeentelijke dienstverlening - onder de richtlijn is toegestaan.

De AG komt echter niet toe aan een beantwoording van deze vragen. Hij is van mening dat de leges in rekening zijn gebracht voor de aanleg van een telecommunicatiefaciliteit. Dit betekent dat de rechtmatigheid ervan beoordeeld moet worden onder de EU-regels voor telecommunicatie (specifiek: artikel 13 van richtlijn 2002/20). De dienstenrichtlijn is niet van toepassing op onderwerpen die vallen onder richtlijn 2002/20/EG. Dat staat in artikel 2, lid 2, onder c van de Dienstenrichtlijn.

In zaak C-31/16 staat de rechtmatigheid van een zogenoemde ‘brancheringsregeling’ ter discussie. Deze regeling maakt deel uit van het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam. Zij bepaalt dat alleen zogenaamde “volumineuze detailhandel” (dus, megastores) is toegestaan aan de rand van de stad. De gemeente beoogt daarmee de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in de binnenstad te voorkomen. Visser Vastgoed lijdt nadeel van deze regeling, omdat hij als gevolg daarvan geen panden kan verhuren aan kleine detailhandelaren. Volgens Visser is de brancheringsregeling in strijd met de Dienstenrichtlijn. De Raad van State heeft in dit verband vragen gesteld aan het Hof.

Allereerst rijst de vraag of de detailverkoop van goederen een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Dit is een fundamentele vraag, zoals de AG ook aangeeft, omdat zij ziet op de verhouding tussen de dienstenrichtlijn en de vier vrijheden zoals neergelegd in het EU-Werkingsverdrag. Bovendien ziet deze vraag op de verhouding tussen deze vrijheden en eventuele gevolgen daarvan voor het toepassingsbereik van de richtlijn. De AG komt tot de conclusie dat detailhandel inderdaad een dienst is in de zin van de richtlijn: hij verwijst daarbij naar verschillende punten in de inleidende overwegingen van de richtlijn en het Handboek Dienstenrichtlijn van de Europese Commissie, waaruit kan worden opgemaakt dat distributiehandel onder de richtlijn valt.

Bovendien vindt de AG dat – voor zover het gaat om de vestiging van dienstverrichters – het begrip dienst uit de richtlijn niet hoeft aan te sluiten bij het begrip dienst uit artikel 57 EU-Werkingsverdrag. Ondanks dat uit artikel 4, lid 1 van de richtlijn volgt dat het begrip “dienst” uit de richtlijn en het Verdrag hetzelfde zijn. Uit artikel 57 volgt dat er van een dienst geen sprake is, wanneer het vrij verkeer van goederen, kapitaal of personen van toepassing is. In de visie van de AG hoeft, bij de vraag of detailhandel een dienst is in de zin van de richtlijn, echter geen afbakening te worden gemaakt tussen het vrij verkeer van diensten en het vrij verkeer van goederen.

Verder rijst ook in deze zaak de vraag of de Dienstenrichtlijn van toepassing is in zuiver interne situaties. Het gaat daarbij om situaties waarvan alle relevante aspecten zich voordoen binnen één enkele lidstaat en geen grensoverschrijdende aspecten aanwijsbaar zijn. De AG vindt van wel en hij herhaalt daarmee zijn standpunt in de eerdere zaak Trijber. Volgens hem volgt uit een letterlijke, systematische en teleologische uitleg van de richtlijn dat deze ook geldt in een zuiver interne situatie. Hij voegt nog toe dat het Hof in zijn rechtspraak (zaken zoals Hiebler en Rina Services) ook van deze visie uit is gegaan.

Een andere vraag was of de brancheringsregeling, als onderdeel van een bestemmingsplan, buiten de reikwijdte van de richtlijn valt, vanwege de uitzondering in overweging 9 van de Dienstenrichtlijn over ruimtelijke ordeningsvoorschriften. Daarbij is van belang dat deze uitzondering niet uitdrukkelijk is opgenomen in de richtlijnbepalingen zelf. De AG komt tot de conclusie dat de brancheringsregeling wel degelijk binnen de reikwijdte van de richtlijn valt. Overweging 9 betekent niet dat een bestemmingsplan volledig is uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn. Een bestemmingsplan kan namelijk specifiek gevolgen voor dienstverrichters hebben. Bovendien, zo zegt de AG, valt in beginsel elk voorschrift dat tot gevolg heeft dat de vestigingskosten voor dienstverrichters stijgen, binnen de reikwijdte van de richtlijn. Een verbod om in een bepaald gebied bepaalde detailhandelsactiviteiten te ontplooien is daarvan een voorbeeld.

Tot slot gaat hij nog in de inhoudelijke vraag of de brancheringsregeling door de beugel van de Dienstenrichtlijn kan. De AG vindt van wel. Hij beoordeelt de regeling als een territoriale beperking in de zin van artikel 15, lid 2 onder a van de Dienstenrichtlijn. Zo’n beperking kan worden gerechtvaardigd wanneer aangetoond wordt dat op een evenredige manier daarmee het doel van bescherming van het stedelijk milieu wordt nagestreefd.