A-G: het is aan de Commissie en niet de Raad om een persoon aan te wijzen die een internationale overeenkomst namens de Unie mag ondertekenen

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Kokott van 13 juli 2023 in zaak C-551/21 (Commissie / Raad).

Achtergrond

Artikel 218, lid 5, EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de Raad op voorstel van de onderhandelaar een besluit vaststelt waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van een internationale overeenkomst en over eventuele voorlopige toepassing ervan. Op grond daarvan heeft de Raad Besluit 2021/1117 betreffende de ondertekening, namens de EU, en de voorlopige toepassing van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen Gabon en de EG aangenomen. Het is vaste praktijk van de Raad om bij dit besluit tot ondertekening ook de voorzitter van de Raad te machtigen om de persoon aan te wijzen die de overeenkomst namens de Unie ondertekent. In artikel 2 van het bestreden besluit heeft de Raad dan ook de voorzitter van de Raad gemachtigd om de persoon aan te wijzen die bevoegd is het protocol namens de Unie te ondertekenen.

De Commissie stapt naar het EU-Hof om deze bepaling uit het Raadsbesluit nietig te laten verklaren. De Commissie vordert daarnaast ook nietigverklaring van de in dit geval op deze bepaling gebaseerde machtiging door de voorzitter van de Raad aan de Permanente Vertegenwoordiger van Portugal om het protocol namens de Unie te ondertekenen.

Advies

De vraag waar het in deze zaak om gaat is of de bevoegdheid om de persoon aan te wijzen die wordt gemachtigd om internationale overeenkomsten namens de Unie te ondertekenen, valt onder de bevoegdheid tot externe vertegenwoordiging van de Commissie in de zin van artikel 17, lid 1, zesde volzin, EU-Verdrag of onder de bevoegdheid van de Raad bij het sluiten van dergelijke overeenkomsten volgens artikel 218 EU-Werkingsverdrag.

Om de vraag te kunnen beantwoorden onderzoekt de A-G of uit artikel 17 EU-Verdrag kan worden afgeleid dat de Commissie als enige bevoegd is om de persoon aan te wijzen die bevoegd is om internationale overeenkomsten te ondertekenen. Daartoe analyseert de A-G eerst de internationaalrechtelijke betekenis van het begrip “externe vertegenwoordiging van de Unie” en vervolgens het verband tussen artikel 17 lid 1 EU-Verdrag enerzijds en artikel 218 leden 2 en 5 EU-Werkingsverdrag anderzijds.

De A-G stelt in de eerste plaats dat het begrip “externe vertegenwoordiging van de Unie” in het Unierecht niet wordt gedefinieerd. Een vertegenwoordiging in juridische zin wordt echter gebruikelijk gekenmerkt doordat de vertegenwoordiger door de te vertegenwoordigen persoon wordt gemachtigd om bepaalde handelingen te verrichten. Hiervoor moet in het bijzonder een wilsverklaring worden afgelegd. De ondertekening van een internationale overeenkomst vormt op het eerste gezicht een dergelijke wilsverklaring.

Deze uitleg wordt volgens de A-G bevestigd door de artikelen 10 en 11 van het Weens Verdragenverdrag en het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties. Hieruit vloeit voort dat de tekst van een verdrag definitief wordt vastgesteld door de ondertekening ervan of de instemming om door een verdrag gebonden te worden. De ondertekening brengt dus een wilsverklaring tot uitdrukking, die in de regel onder de vertegenwoordigingsbevoegdheid valt.

Volgens de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger vloeit hieruit voort dat artikel 17 lid 1 EU-Verdrag rechtstreeks voorziet in een vertegenwoordigingsbevoegdheid van de Commissie om internationale overeenkomsten te ondertekenen. Echter bevat het Weens Verdrag inzake het verdragenrecht tussen internationale organisaties, in tegenstelling tot het Weens Verdragenverdrag, bewust geen regeling op grond waarvan bepaalde functionarissen, zoals staatshoofden, regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken, op grond van hun functies als vertegenwoordigers van hun staat worden beschouwd. Dit pleit er volgens de A-G tegen dat uit artikel 17 lid 1 EU-Verdrag rechtstreeks een bevoegdheid van de Commissie tot externe vertegenwoordiging zou kunnen worden afgeleid. Bovendien vloeit uit de praktijk van de Unie en de staten evenmin een bevoegdheid van de Commissie tot externe vertegenwoordiging voort. De A-G komt daarom tot de conclusie dat het internationaal recht, en meer specifiek de Weense Verdragen, geen uitsluitsel geven over de wijze waarop de bevoegdheid om de internationale overeenkomst te ondertekenen, tussen de Raad en de Commissie is verdeeld. Uit artikel 17 lid 1 EU-Verdrag kan dus niet worden afgeleid dat de Commissie in externe betrekkingen bevoegd is om internationale overeenkomsten namens de Unie te ondertekenen. Of artikel 17 lid 1 EU-Verdrag vereist dat een machtiging tot ondertekening wordt verleend aan de Commissie of de door haar aan te wijzen persoon, betreft enkel de interne betrekkingen van de EU. De bevoegdheid tot ondertekening valt echter op het eerste gezicht wel in de onderlinge verhoudingen van de Unie onder het begrip “externe vertegenwoordiging van de Unie”.

Vervolgens herinnert de A-G eraan dat de bevoegdheden van de Commissie op grond van artikel 17 lid 1 EU-verdrag bestaan met uitzondering van “andere in de Verdragen bepaalde gevallen”. Een dergelijke beperking aan de bevoegdheden van de Commissie zou uit de in artikel 218 leden 2 en 5 EU-Werkingsverdrag neergelegde bevoegdheden van de Raad kunnen voortvloeien. In artikel 218 EU-Werkingsverdrag is, met als doel een evenwicht te creëren tussen de instellingen van de Unie, bepaald dat de Commissie onderhandelt over akkoorden tussen de Unie en een of meer derde landen, met inachtneming van de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren, en dat de Raad deze sluit, na goedkeuring of raadpleging van het Europees Parlement. De bevoegdheid om dergelijke overeenkomsten te sluiten is de Raad echter verleend onder voorbehoud van de aan de Commissie op dat gebied toegekende bevoegdheden.

Artikel 218 lid 2 EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de Raad machtiging verleent tot ondertekening en de overeenkomsten namens de Unie sluit. Onder het begrip “sluiten van overeenkomsten” zou volgens de A-G de ondertekening kunnen vallen. De machtiging tot ondertekening wordt echter specifiek door artikel 218 lid 5 EU-Werkingsverdrag geregeld, terwijl artikel 218 lid 6 EU-Werkingsverdrag bepaalt dat de Raad een besluit houdende de sluiting van de overeenkomst vaststelt. Vanwege dit onderscheid tussen de bevoegdheid van de Raad om een overeenkomst te sluiten enerzijds en zijn machtiging tot ondertekening ervan anderzijds, kan ondertekening als zodanig volgens de A-G geen onderdeel uitmaken van de bevoegdheid van de Raad om internationale overeenkomsten te sluiten. Bovendien is voor een uitleg van artikel 218 lid 5 EU-Werkingsverdrag dat de Raad de ondertekening door een door hem gemachtigde persoon moet “goedkeuren”, onvoldoende steun te vinden in de bewoordingen en de systematiek van artikel 218 EU-Werkingsverdrag. Het feit dat de Raad bij besluit slechts “machtiging tot ondertekening verleent” wijst er op dat ondertekening niet onder de bevoegdheid van de Raad valt en dat de daartoe bevoegde persoon niet door de Raad zelf dient te worden aangewezen. Dit wordt volgens de A-G ook ondersteund door een uitleg van artikel 218 leden 2 en 5 in het licht van artikel 218 lid 3 EU-Werkingsverdrag. Volgens deze bepaling stelt de Raad, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB), op voorstel van de Commissie een besluit vast houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen, waarbij ook de onderhandelaar wordt aangewezen. Nu artikel 218 lid 5 EU-Werkingsverdrag niet een dergelijke regeling kent, kan hieruit worden afgeleid dat de Raad op grond hiervan niet bevoegd kan zijn om ook de persoon aan te wijzen die gemachtigd is om de overeenkomst te ondertekenen.

Aangezien de Raad volgens artikel 218 EU-Werkingsverdrag niet bevoegd is om de persoon aan te wijzen die bevoegd is om een internationale overeenkomst te ondertekenen, valt deze bevoegdheid dus onder de bevoegdheid van de Commissie om op grond van artikel 17 lid 1 EU-Verdrag voor de externe vertegenwoordiging van de Unie te zorgen. Door in het bestreden besluit de persoon aan te wijzen die bevoegd is om de overeenkomst te ondertekenen, heeft de Raad dus zijn bevoegdheid overschreden. Daarmee heeft de Raad ten nadele van de Commissie ook in strijd gehandeld met de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen uit artikel 13, lid 2, EU-Verdrag.

De A-G geeft het EU-Hof daarom in overweging artikel 2 van het bestreden besluit nietig te verklaren en ook de op basis daarvan door de voorzitter van de Raad verleende machtiging aan de Permanente Vertegenwoordiger van Portugal om het protocol namens de Unie te ondertekenen, nietig te verklaren.

Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:
ECER-dossier: Externe betrekkingen