A-G: particulieren kunnen een beroep tot schadevergoeding tegen de EU instellen bij de EU-rechter op grond van vermeende mensenrechtenschendingen in het kader van het GBVB
Nieuwsbericht | 08-12-2023
Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Ćapeta van 23 november 2023 in gevoegde zaken C-29/22 P en C-44/22 P.
Achtergrond
KS en KD hebben in de nasleep van het conflict in Kosovo familieleden verloren. Deze moorden en verdwijningen zijn nooit opgehelderd. De EU heeft een civiele missie in Kosovo ingesteld (hierna: Eulex Kosovo) die onder meer tot taak had dergelijke misdrijven te onderzoeken. KS en KD menen dat Eulex Kosovo de misdrijven waarvan hun familieleden slachtoffer waren niet naar behoren heeft onderzocht, en daarmee hun grondrechten heeft geschonden. Zij hebben daarom bij het Gerecht een vordering tot schadevergoeding tegen de EU ingesteld. Het Gerecht heeft zich per beschikking van 10 november 2021 (zaak T-771/20), vanwege de in artikel 24, lid 1, van het EU-Verdrag en artikel 275 van het EU-Werkingsverdrag opgenomen beperking op de bevoegdheid van de EU-rechter op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: GBVB), onbevoegd verklaard. KS en KD en de Europese Commissie hebben vervolgens een hogere voorziening ingesteld tegen deze beschikking van het Gerecht.
In deze hogere voorziening staat de kwestie van de bevoegdheid van de EU-rechter bij vermeende mensenrechtenschendingen op GBVB-terrein centraal. Deze vraag speelt ook in zaak C-351/22 waarin A-G Ćapeta eveneens op 23 november 2023 haar conclusie heeft gedeeld (zie het ECER-bericht over deze conclusie)
De uitspraak van het EU-Hof in deze hogere voorziening is relevant voor de toetreding van de EU tot het EVRM. In advies 2/13 vond het EU-Hof het problematisch als het EHRM, na toetreding van de EU tot het EVRM, rechtsmacht zou krijgen over mensenrechtenschendingen op GBVB-terrein, terwijl het onduidelijk was of het EU-Hof daarover rechtsmacht zou hebben. Dit bezwaar van het EU-Hof is het laatste openstaande punt dat moet worden opgelost om toetreding van de EU tot het EVRM te realiseren.
Advies
De A-G is van mening dat artikel 24, lid 1, van het EU-Verdrag en artikel 275 van het EU-Werkingsverdrag de bevoegdheid van de EU-rechter om te oordelen over vermeende mensenrechtenschendingen op GBVB-terrein, in een door particulieren ingestelde schadevergoedingsactie, niet beperken. Dat geldt voor alle maatregelen op GBVB-terrein. De A-G geeft het EU-Hof daarom in overweging de beschikking van het Gerecht te vernietigen.
Restrictieve uitleg beperking rechtsmacht EU-rechter op GBVB-terrein
Allereerst volgt volgens de A-G uit de rechtspraak van het EU-Hof dat de beperking van de rechtsmacht van de EU-rechter op GBVB-terrein, opgenomen in artikel 24, lid 1, van het EU-Verdrag en in artikel 275 van het EU-Werkingsverdrag, een uitzondering is en daarom restrictief moet worden uitgelegd.
Zo heeft het EU-Hof in de arresten Rosneft en Bank Refah geoordeeld dat het de wettigheid kan beoordelen van beperkende maatregelen in zowel prejudiciële procedures als schadevergoedingsacties. Dit terwijl artikel 275, tweede alinea, van het EU-Werkingsverdrag de EU-rechter enkel een uitdrukkelijke bevoegdheid toekent om de wettigheid van deze beperkende maatregelen na te gaan in een beroep tot nietigverklaring. Ook heeft het EU-Hof geoordeeld dat de beperking van de bevoegdheid van het EU-Hof niet zo ver kan gaan dat de EU-rechter de bepalingen uit het EU-Werkingsverdrag of daarvan afgeleid recht, niet kan uitleggen en toepassen, omdat een handeling plaatsvindt in de context van het GBVB (zie bijvoorbeeld het arrest Elitaliana).
Ruimere context EU-Verdragen
Vervolgens licht de A-G toe dat deze restrictieve uitleg van het EU-Hof gebaseerd is op de constitutionele beginselen van de Unie. Deze beginselen zijn op grond van artikelen 21 en 23 van het EU-Verdrag ook van toepassing op het GBVB. Het beginsel van de rechtsstaat vereist dat de EU-rechter toeziet op de wettigheid van het optreden van de EU-instellingen wanneer zij GBVB-beleid uitvoeren. Om de doeltreffende rechtsbescherming van personen die menen dat hun mensenrechten zijn geschonden door de EU op het terrein van het GBVB te garanderen, moet de EU-rechter in beginsel bevoegd zijn om kennis te nemen van dergelijke beroepen.
Uitlegging van artikel 24, lid 1, van het EU-Verdrag en artikel 275 van het EU-Werkingsverdrag
De A-G meent dat het in het licht van de genoemde constitutionele beginselen evident is dat in het geval een persoon vraagt om bescherming tegen vermeende mensenrechtenschendingen, de bevoegdheid van de EU-rechter niet kan worden uitgesloten op de enkele grond dat die schending heeft plaatsgevonden in de context van het GBVB. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de bepalingen over de bevoegdheid van de EU-rechter weliswaar moeten worden uitgelegd in het licht van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, maar dat dit niet tot gevolg kan hebben dat de uitdrukkelijk in de EU-Verdragen gestelde voorwaarden terzijde worden geschoven. De A-G meent dat het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming op zichzelf inderdaad niet kan leiden tot wijziging van de EU-Verdragen door de EU-rechter. Dit belet echter niet dat de EU-rechter de EU-Verdragen uitlegt in overeenstemming met het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Daar is de EU-rechter volgens de A-G zelfs toe verplicht. De vraag is dus of de beperking op de bevoegdheid van de EU-rechter zo kan worden uitgelegd dat in onderhavige zaak een doeltreffende rechtsbescherming kan worden gewaarborgd .
Volgens de A-G moet daarvoor naar het doel van de bevoegdheidsbeperking worden gekeken. De Raad en EDEO hebben aangevoerd dat er een onderscheid is tussen politieke of strategische GBVB-besluiten enerzijds en administratieve GBVB-maatregelen anderzijds. Dat zou volgens de A-G kunnen weerspiegelen dat de Verdragsopstellers de EU-rechter ervan hebben willen weerhouden beleidskeuzes op het gebied van buitenlandse betrekkingen te beïnvloeden. Maar de beleidskeuzevrijheid is volgens de A-G niet onbeperkt. In een Unie die gebaseerd is op het beginsel van de rechtsstaat, kan het niet de bedoeling van de Verdragsopstellers zijn geweest om op het gebied van het GBVB mensenrechtenschendingen toe te staan. Schending van een grondrecht kan geen beleidskeuze zijn, en dus moet de EU-rechter kunnen controleren of die grens is overschreden.
De A-G komt daarom tot de slotsom dat de bevoegdheid van de EU-rechter om elke GBVB-maatregel, waaronder ook een politieke of strategische maatregel, aan de grondrechten te toetsen, door artikel 24, lid 1, van het EU-Verdrag en artikel 275 van het EU-Werkingsverdrag niet kan worden uitgesloten. De A-G ziet wel dat er bepaalde strategische keuzes zijn waarmee de EU-rechter zich niet mag bemoeien. De EU-rechter kan bijvoorbeeld niet beoordelen of de EU een missie moet inzetten in een bepaald deel van de wereld, ook al zou de instelling van een dergelijke missie de mensenrechtensituatie in een gebied kunnen verbeteren.
De behoefte aan eerbiediging van beleidskeuzes en de mate van toezicht zijn echter vragen die rijzen zodra de bevoegdheid van de EU-rechter is vastgesteld. De A-G is het dus niet eens met de Raad dat de EU-rechter alleen kan beoordelen of Eulex Kosovo bij de uitvoering van zijn onderzoeken de grondrechten in acht heeft genomen, maar dat deze niet bevoegd zou zijn om de wettigheid te toetsen van besluiten van de Raad om het uitvoerende mandaat van Eulex Kosovo geleidelijk af te bouwen of voldoende middelen aan Eulex Kosovo toe te wijzen. Mocht de Raad bij deze politieke of strategische keuzes de grondrechten schenden, dan moet de EU-rechter kennis kunnen nemen van een dergelijke klacht van een individu.
De beperking van de bevoegdheid van de EU-rechter op GBVB-terrein heeft volgens de A-G dan nog betrekking op twee kwesties. Ten eerste kan de EU-rechter niet toetsen of GBVB-besluiten in overeenstemming zijn met de GBVB-bepalingen van de EU-Verdragen. Ten tweede kan hij die primaire GBVB-regels en de op basis van die regels vastgestelde GBVB-besluiten niet uitleggen. Bij het toetsen van de GBVB-handelingen aan de grondrechten kan de EU-rechter niet volledig voorbijgaan aan de uitleg van GBVB-regels, maar de EU-rechter moet de uitleg die door de Raad of een andere instelling aan de betekenis van de beleidskeuze wordt gegeven respecteren. Zolang de met een GBVB-maatregel gemaakte beleidskeuze de door het constitutionele kader van de Unie opgelegde grenzen niet overschrijdt, is de betrokkenheid van de EU-rechter uitgesloten. Dat betekent ook dat de rol die het EU-Hof heeft om te zorgen voor een uniforme uitleg en toepassing van het Unierecht op GBVB-terrein ontbreekt. Er moet worden aangenomen dat de Verdragsopstellers ermee hebben ingestemd dat er verschillen kunnen optreden wanneer GBVB-maatregelen in verschillende lidstaten in de praktijk worden gebracht. De zaak C-351/22 is een voorbeeld van een dergelijke situatie.
Mogelijke gevolgen voor toetreding van de Unie tot het EVRM
Als laatst plaatst de A-G de zaak in de bredere context van toetreding van de EU tot het EVRM. Als het EU-Hof de uitleg van de A-G aanvaardt draagt dat volgens de A-G bij tot een duidelijkere afbakening van de beperking van de bevoegdheid van de EU-rechter op GBVB-terrein. Dat is een kwestie waaraan het Hof in advies 2/13 voorbij is gegaan. Daarnaast zou worden verduidelijkt dat wanneer een GBVB-maatregel wordt aangevochten om een van de redenen waarover ook het EHRM zich zou kunnen buigen, namelijk de vermeende mensenrechtenschending, de bevoegdheid van de EU-rechter niet wordt beperkt door artikel 24, lid 1, van het EU-Verdrag en artikel 275 van het EU-Werkingsverdrag. Volgens de A-G zou daarmee de autonomie van het EU-recht worden gewaarborgd, aangezien hiermee zou worden voorkomen dat meningsverschillen tussen de nationale rechters over de vraag of GBVB-maatregelen een inbreuk op de grondrechten vormen, worden beslecht door een rechterlijke instantie buiten de rechtsorde van de Unie.
Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. De uitspraak van het EU-Hof wordt komend voorjaar verwacht.
Meer informatie:
