Advies AG: eenzijdige intrekking kennisgeving van terugtrekking uit de EU is mogelijk

Het gaat om de conclusie van 4 december in zaak C-622/18 PPA Whightman e.a.

Whightman e.a. zijn Schotse parlementsleden en Europarlementariërs die de Schotse Court of Session hebben verzocht het EU-Hof de vraag voor te leggen of de kennisgeving van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese Raad van het voornemen om zich uit de EU terug te trekken overeenkomstig artikel 50 VEU, eenzijdig kan worden ingetrokken en zo ja, onder welke voorwaarden.

Het parlement van het Verenigd Koninkrijk moet zijn definitieve goedkeuring geven aan een terugtrekkingsovereenkomst maar ook bij ontstentenis daarvan. Een aantal leden van dat parlement is van mening dat indien de kennisgeving van het voornemen om zich terug te trekken kan worden ingetrokken het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid biedt om in de EU te blijven in in het geval van een onbevredigende Brexit. De Schotse rechtbank geeft aan dat het antwoord van het EU-Hof tot gevolg zal hebben dat de precieze opties worden verduidelijkt voor parlementsleden bij het uitbrengen van hun stem.

Het VK stelde dat de prejudiciële vraag niet ontvankelijk is. Het zou om een hypothetische en louter theoretische kwestie gaan omdat de regering of het parlement de kennisgeving tot terugtreding niet zal intrekken. Volgens de advocaat-generaal is de vraag wel ontvankelijk omdat het geschil reëel is, de vraag niet louter academisch, noch voorbarig of overbodig is, duidelijk praktisch belang heeft en essentieel voor de oplossing van het geschil. Bovendien is het de bevoegdheid van het EU-Hof om definitieve en uniforme uitleg aan artikel 50 VEU te geven. Het Hof moet interpretatieve werkzaamheden verrichten om te bepalen of dat artikel al dan niet toestaat dat de kennisgeving tot terugtrekking eenzijdig wordt ingetrokken. Zonder het antwoord van het Hof zou de verwijzende rechter niet in staat zijn het geschil te beslechten. De advocaat-generaal benadrukt dat de vraag bovendien van zeer praktisch belang is gelet op de enorme politieke, sociale, economische en juridische gevolgen ervan zowel voor het VK als de Unie en voor de rechten van Britten en niet-Britse onderdanen. Tot slot vindt de advocaat-generaal de vraag niet prematuur, het is immers nuttiger een antwoord voor Brexit in plaats van daarna te hebben. Hij benadrukt in dit kader ook dat het EU-Hof geen adviesfunctie maar zijn juridische functie vervult in deze door met een antwoord de stand van het recht te bepalen. De interpretatie van artikel 50 VEU vormt geen inmenging in het politieke proces van het VK bij de terugtredingsonderhandelingen maar beoogt juist het kader daarvan te verduidelijken waarin de regering en het parlement van het VK hoofrolspelers zijn.

De advocaat-generaal legt artikel 50 VEU uit met een beroep op de relevante bepalingen van het Weense Verdagenverdrag waarop artikel 50 VEU is gebaseerd. Overeenkomstig artikel 68 van dat verdrag, kan de kennisgeving van terugtrekking uit een verdrag op elk moment voordat het van kracht wordt, worden ingetrokken. De advocaat-generaal benadrukt dat de terugtrekking uit een internationaal verdrag, die de keerzijde is van de bevoegdheid tot het sluiten van een verdrag, per definitie een eenzijdige handeling is van een staat die partij is en een uiting van zijn soevereiniteit is. Eenzijdige intrekking zou bijgevolg ook een uiting zijn van de soevereiniteit van de vertrekkende lidstaat, die ervoor kiest zijn oorspronkelijke beslissing terug te draaien. Uit een systematische analyse van artikel 50 VEU leidt de advocaat-generaal verschillende redenen af voor de eenzijdige herroepbaarheid van de kennisgeving van het voornemen tot intrekking. In de eerste plaats is het sluiten van een overeenkomst geen voorwaarde om de intrekking te voltooien. In de tweede plaats bepaalt artikel 50, lid 2, VEU dat een lidstaat die besluit zich terug te trekken, de Europese Raad in kennis stelt van ‘zijn voornemen’ - en niet van zijn besluit - om zich terug te trekken, en dat een dergelijk voornemen kan veranderen. Ten derde wordt het unilaterale karakter van de eerste fase van de procedure van artikel 50 VEU, waarin de lidstaat besluit zich overeenkomstig zijn eigen grondwettelijke bepalingen uit de EU terug te trekken, in de volgende fase van de onderhandelingen met de EU-instellingen over de voorwaarden van zijn terugtrekking zodanig gepland dat, indien het besluit tot terugtrekking wordt ingetrokken overeenkomstig de grondwettelijke procedures van de vertrekkende lidstaat, zijn grondwettelijke grondslag verdwijnt. Ten slotte zou de afwijzing van de intrekking in de praktijk leiden tot de gedwongen uittreding uit de EU van een staat die, volgens de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie, in alle opzichten een EU-lidstaat blijft. Het zou onlogisch zijn om die lidstaat te dwingen zich terug te trekken uit de EU om vervolgens over zijn toetreding te moeten onderhandelen. De advocaat-generaal is van mening dat de naar aanleiding van de onderhandelingen vastgestelde rechtshandelingen maatregelen zijn die betrekking hebben op de onderhandelingen of overeenkomsten die met het oog op de toekomstige terugtrekking zijn vastgesteld, en niet uitsluiten dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking eenzijdig wordt ingetrokken.

De advocaat-generaal wijst erop dat artikel 50 VEU een uitdrukking is van het beginsel van eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten, door hen toe te staan zich terug te trekken indien zij van mening zijn dat die nationale identiteit onverenigbaar is met het lidmaatschap van de EU. Volgens hem is er geen reden om aan te nemen dat deze lidstaat zijn identiteit niet mag koppelen aan zijn integratie in de EU. Het niet in de weg staan van de voortzetting van het EU-lidmaatschap van een lidstaat die besluit de EU te verlaten, maar vervolgens zijn standpunt overeenkomstig zijn grondwettelijke vereisten wijzigt en lid wil blijven, is volgens de advocaat-generaal een bijzonder passende interpretatieve benadering, die in overeenstemming is met de doelstelling om het integratieproces te bevorderen. Deze benadering is bovendien het meest bevorderlijk voor de bescherming van de verworven rechten van de EU-burgers, die de terugtrekking van een lidstaat onvermijdelijk zal beperken.

Die mogelijkheid van eenzijdige intrekking is echter onderworpen aan bepaalde voorwaarden en beperkingen. Ten eerste moet de eenzijdige intrekking, net als de kennisgeving van het voornemen tot intrekking, door middel van een formele handeling aan de Europese Raad worden gemeld. In de tweede plaats moeten de nationale grondwettelijke vereisten in acht worden genomen. Indien, zoals in het Verenigd Koninkrijk, voorafgaande parlementaire toestemming vereist is voor de kennisgeving van het voornemen tot intrekking, is het logisch dat de intrekking van die kennisgeving ook parlementaire goedkeuring vereist. Er geldt ook een tijdslimiet voor de mogelijkheid van intrekking, aangezien intrekking alleen mogelijk is binnen de termijn van twee jaar die ingaat op het moment dat de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking wordt gedaan. De beginselen van goede trouw en loyale samenwerking moeten eveneens in acht worden genomen om misbruik van de procedure van artikel 50 VEU te voorkomen.

De advocaat-generaal verwerpt de stelling van de Raad en de Commissie dat artikel 50 VEU slechts de mogelijkheid van herroeping na een unaniem besluit van de Europese Raad biedt. Volgens hem is het mogelijk dat de vertrekkende lidstaat die zijn standpunt wijzigt, en de EU-instellingen waarmee hij over zijn terugtrekking onderhandelt, zich met wederzijdse instemming kan terugtrekken. Dit zou echter geen afbreuk doen aan de eenzijdige intrekking, die de vertrekkende lidstaat altijd handhaaft op grond van artikel 50 VEU. Anderzijds is de advocaat-generaal van mening dat de mogelijkheid tot intrekking afhankelijk te stellen van de vaststelling van een unaniem besluit van de Europese Raad onverenigbaar zou zijn met Artikel 50 VEU.  Als wordt aanvaard dat dat de Europese Raad met eenparigheid van stemmen het laatste woord over de intrekking zou  hebben, vergroot dat het risico dat de lidstaat de EU tegen zijn wil verlaat, aangezien het recht om zich uit de EU terug te trekken (en, omgekeerd, in de EU te blijven) niet langer onderworpen is aan de controle van de lidstaat, zijn soevereiniteit en zijn grondwettelijke vereisten. In die omstandigheden zou het al voldoende zijn dat een van de overige 27 lidstaten zich tegen de intrekking verzet om de wil van de lidstaat die de wens te kennen heeft gegeven om in de EU te blijven, te frustreren.

Het advies van de advocaat-generaal bindt het EU-Hof niet.