Contentverzamelaar

Advocaat-generaal: ECB mag onder voorwaarden staatsobligaties opkopen
De bereidheid van de ECB om staatsobligaties op te kopen van eurolanden in moeilijkheden is als maatregel van monetair beleid niet in strijd met het verbod van monetaire financiering in de EU-verdragen. Wel moet de ECB de evenredigheid tussen doel en middelen in acht nemen en zijn besluit deugdelijk motiveren. Dat is het advies van advocaat-generaal Cruz Villalón aan het EU-Hof.

Het gaat om de conclusieconclusie van advocaat-generaal (AG) Cruz Villalón in de zaak C-62/14, Gauweiler.

In deze zaak moet het EU-Hof oordelen over de toelaatbaarheid van het OMT-programma (Outright Monetary Transactions) van de ECB onder de EU-verdragen. Het OMT-programma, waarmee de ECB zich bereid toont onder bepaalde omstandigheden staatsobligaties op te kopen van eurolanden in moeilijkheden, is een uitvloeisel van de 'Whatever it takes' uitspraak van ECB president Draghi uit de zomer van 2012. De eurozone bevindt zich sindsdien ontegenzeggelijk in rustiger vaarwater.

Een gemêleerd gezelschap van onder meer politici en professoren in de rechtsgeleerdheid en de economische wetenschappen is uit onvrede met het OMT-programma een procedure gestart bij het Bundesverfassungsgericht (Duits Federaal Constitutioneel Hof). In deze procedure heeft de Duitse hoogste rechter voor het eerst een prejudiciële vraag gesteld aan het EU-Hof en daarbij een aantal uiterst kritische vraagtekens geplaatst bij de geldigheid van het OMT-programma. In het bijzonder twijfelt het Bundesverfassungsgericht aan de verenigbaarheid van OMT met het mandaat van de ECB en met het verbod op monetaire financiering.

De AG neemt eerst een aantal procedurele hordes. Kan het EU-Hof prejudiciële vragen eigenlijk wel beantwoorden als, gezien de eerdere jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht, de vragende rechter geen afstand doet van zijn eigen ultieme verantwoordelijkheid om Europees recht te toetsen in het licht van een ultra vires-toets (overschrijding van bevoegdheden) of een constitutionele identiteit-toets (inbeuk op het wezen van de Duitse democratische grondwettelijke orde)? Cruz Villalón toont zich bewust van de risico’s, maar gaat er van uit dat zowel het EU-Hof als het Bundesverfassungsgericht zullen handelen volgens het beginsel van loyale samenwerking.

Is het OMT-programma, dat vooralsnog slechts bestaat uit een persbericht, vervolgens wel een besluit waarvan de geldigheid in het kader van een prejudiciële procedure bij het EU-Hof ter discussie kan worden gesteld? Volgens de AG is dat wel het geval en hij neemt in zijn oordeel de bijzondere omstandigheden en context van de aankondiging door de ECB mee.

Vervolgens toetst de AG het OMT-programma inhoudelijk aan het Europees recht. Gezien de status en het mandaat van de centrale bank moet het EU-Hof volgens de AG terughoudend zijn in de rechterlijke toetsing en geniet de ECB een ruime discretionaire bevoegdheid bij het vormgeven en uitvoeren van het monetaire beleid. Volgens de AG is OMT als maatregel van monetair beleid verenigbaar met het mandaat van de ECB. Wel merkt hij op dat nog niet alle gegevens over de uiteindelijke toepassing van het OMT-programma beschikbaar zijn.

Ook stelt hij een aantal voorwaarden voor verenigbaarheid. Zo zal de ECB bij de uiteindelijke toepassing het evenredigheidsbeginsel en de plicht tot deugdelijke motivering moeten respecteren. Verrassend is bovendien de voorwaarde dat de ECB niet in de Trojka (ECB, Europese Commissie, IMF) actief deel mag nemen aan monitoring van een bepaalde lidstaat, en tegelijkertijd onder het OMT-programma schuldpapier van diezelfde lidstaat mag opkopen. Anders lopen monetaire en economische taken door elkaar heen, en kan de toepassing van het OMT-programma niet meer als monetair beleid worden gezien.

Ook de toetsing aan het verbod van monetaire financiering leidt tot een voorwaardelijk groen licht. De AG stelt dat dit verbod uit artikel 123 VWEU niet alleen het opkopen van staatsobligaties op de primaire markt (rechtstreeks van de betreffende lidstaat) verbiedt, maar ook het omzeilen van dit verbod via aankopen op de secundaire markt (dus pas ná eerste uitgifte op de primaire markt). Van een dergelijke omzeiling zou sprake zijn als de ECB, door haar wijze van aankopen op de secundaire markt, geen ruimte zou laten tot marktconforme prijsvorming op de primaire markt.

In deze context komt Cruz Villalón tot een bespreking van de specifieke bezwaren van het Bundesverfassungsgericht. Volgens de hoogste Duitse rechter zou een herstructurering van opgekocht schuldpapier in strijd zijn met het verbod van monetaire financiering en moet dit dus worden uitgesloten. In het licht van hetzelfde verbod mogen staatsobligaties niet onbeperkt worden opgekocht, en moeten ingrepen in prijsvorming op de markt zoveel mogelijk worden voorkomen. Cruz Villalón toont zich slechts gevoelig voor het laatste bezwaar. Mocht het EU-Hof de AG op deze punten volgen, dan krijgt het Bundesverfassungsgericht niet alles waar het om vraagt.

In deze conclusie stelt de AG overigens geen harde voorwaarden op punten die een belangrijke rol kunnen spelen bij de vormgeving van een mogelijk QE-programma (quantitative easing, of monetaire verruiming). De algemene verwachting is inmiddels dat de ECB op donderdag 22 januari a.s. een besluit zal nemen over QE, waarbij een beslissing over onder andere de omvang en de samenstelling van dit nieuwe opkoopprogramma van staatsobligaties nog open staat.

Volgens de AG is het mogelijk dat een maatregel van monetair beleid selectief is, in de zin dat alleen staatsobligaties van bepaalde lidstaten worden opgekocht. Ook zou het vooraf eisen van een kwantitatieve grens de effectiviteit van de monetaire maatregel ernstig ondermijnen. Het lijkt er op dat de AG de ECB vooralsnog de ruimte biedt om een QE-programma met grote vrijheid vorm te geven in het licht van de effectiviteit van haar monetair beleid.

De uitspraak van het EU-Hof in de Gauweiler zaak wordt over een aantal maanden verwacht. Met die uitspraak in de hand zal het Bundesverfassungsgericht moeten besluiten of het OMT-programma conform de Duitse grondwet is.

 

Update: Kamerbrief van 9 februari 2015 inzake opkoopprogramma ECB en opinie Advocaat-Generaal in de zaak Gauweiler