Contentverzamelaar

Advocaat-Generaal: Raad mag nog steeds uitvoeringsmaatregelen vaststellen op basis van oud EU-besluit
Het overgangsrecht van het Verdrag van Lissabon handhaaft alle gevolgen van de bepalingen die op strafrechtelijk gebied onder het oude EU-Verdrag zijn vastgesteld. Zolang het oude besluit niet is ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd, blijft de bevoegdheid die op de Raad is overgedragen om uitvoeringsmaatregelen aan te nemen, ten volle van kracht. Dat is het advies van advocaat-generaal Wahl aan het EU-Hof.

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (AG) Nils Wahl van 22 januari 2015 in gevoegde zaken C-317/13 en C-679/13 en zaak C-540/13, Europees Parlement tegen Raad van de Europese Unie.

In deze zaken moet het EU-Hof oordelen over de geldigheid van een drietal uitvoeringsbesluiten van de Raad die als grondslag een besluit hebben dat is aangenomen op grond van de voormalige derde pijler en het terrein van de politiële en justitiële samenwerking betreft (voormalige titel VI van het EU-Verdrag zoals dat tot 2009 luidde). Een overeenkomstig beroep van het EP tegen de Raad ( zaak C-595/14) is aangehouden totdat het EU-Hof in deze zaken uitspraak zal hebben gedaan.

De beroepen in de gevoegde zaken C-317/13 en C-679/13 hebben betrekking op Besluit 2013/129/EU Uitvoeringsbesluit 2013/496/EU die de Raad heeft genomen op grond van een algemene verwijzing naar het VWEU en een nadere verwijzing naar art. 8, lid 3, van Besluit 2005/387/JBZ. Het beroep in zaak C-540/13 heeft betrekking op het door de Raad genomen Besluit 2013/392/EU om de datum voor toepassing van het VIS-besluit vast te stellen, en vindt zijn grondslag in een algemene verwijzing naar het VWEU en een nadere verwijzing naar artikel 18, lid 2, van het VIS-besluit.

Het Parlement heeft het Hof verzocht om nietigverklaring van deze besluiten met het argument dat de Raad een verkeerde rechtsgrondslag heeft gekozen. Volgens het Parlement hebben de betwiste besluiten in werkelijkheid artikel 34, lid 2, onder c) van het Verdrag van Nice, als rechtsgrondslag. Op grond van dit artikel had de Raad de bevoegdheid om bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen maatregelen aan te nemen die nodig zijn voor de uitvoering op EU-niveau van besluiten die in overeenstemming zijn met de doeleinden van titel VI van het EU-Verdrag (de derde pijler). Gezien het feit dat artikel 34, lid 2, onder c)  bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is ingetrokken, hebben de betwiste besluiten volgens het Parlement een ongeldige rechtsgrondslag. Het Parlement stelt dat noch artikel 8, lid 3 van Besluit 2005/387/JBZ, noch artikel 18, lid 2, van het VIS-besluit, als grondslag voor één van de betwiste besluiten kan worden gebruiken.

De AG is van oordeel dat de vorderingen van het Parlement ongegrond zijn en adviseert het Hof om deze af te wijzen.

In zijn inleidende overwegingen merkt AG Wahl op dat de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon aanzienlijke veranderingen teweeg heeft gebracht in het institutionele landschap van de Europese Unie, dat de juridische achtergrond vormt waartegen maatregelen betreffende de politiële en strafrechtelijke samenwerking van de EU (voormalige titel VI van het EU-Verdrag) (ook „de derde pijler”) worden vastgesteld. De derde pijler werd van oudsher gekenmerkt door intergouvernementele besluitvorming en het Europees Parlement was slechts van marginaal belang. Met de „Lissabonisering” werd de derde pijler echter ingevoegd in het supranationale kader van de EU, waarna de toepasselijke besluitvormingsprocedures werden aangepast aan die op andere EU-beleidsterreinen. De verruiming tot dit terrein van de gewone wetgevingsprocedure (voorheen de „medebeslissingsprocedure”) heeft aldus in het algemeen de positie van het Parlement als medewetgever versterkt en diens bevoegdheden op dit terrein zijn nu gelijk aan die van de Raad.

Volgens de AG zijn de onderhavige door het Parlement ingediende beroepen tot nietigverklaring een uiting van de complexiteit van dat transformatieproces. Hij wijst erop dat de Hof verzocht wordt om uitspraak te doen over vragen van onmiskenbaar belang. Deze vragen raken aan het institutionele systeem van de EU en aan het beginsel van institutioneel evenwicht, dat een hoeksteen vormt van de constitutionele architectuur van de EU. Meer in het bijzonder werpen onderhavige zaken volgens AG Wahl een institutionele kwestie zonder precedent op, die voortkomt uit de moeilijkheden inherent aan de „Lissabonisering” van de oude intergouvernementele derde pijler inzake strafrechtelijke en politiële samenwerking.

De strekking van artikel 9 van Protocol nr. 36

De sleutel tot het oplossen van onderhavige zaken ligt volgens de AG in het vaststellen van de werkingssfeer van artikel 9 van Protocol nr. 36 inzake overgangsmaatregelen. Volgens die bepaling worden de rechtsgevolgen van maatregelen die onder de derde pijler zijn aangenomen voordat het Verdrag van Lissabon in werking was getreden, gehandhaafd zolang de betrokken handelingen niet krachtens de Verdragen ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd zijn.

Volgens het Parlement is artikel 9 van Protocol nr. 36 louter opgesteld om te verzekeren dat, ondanks de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, handelingen die zijn aangenomen onder de voormalige derde pijler, niet automatisch worden ingetrokken. De Raad is daarentegen van mening dat het artikel ruimer uitgelegd moet worden en stelt dat alle bepalingen die zijn neergelegd in handelingen die binnen de werkingssfeer van artikel 9 vallen, hun rechtsgevolgen behouden, inclusief die welke voorzien in het aannemen van uitvoeringsmaatregelen.

De AG is van oordeel dat het artikel moet worden gelezen in het licht van zijn context en meer in het bijzonder door rekening te houden met de algemene doelstelling ervan. Hij geeft aan dat rekening moet worden gehouden met de bijzondere omstandigheden die hebben geleid tot de Lissabonisering van de derde pijler en het invoegen van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken in het bredere EU-kader. Volgens de AG zou artikel 9 van Protocol nr. 36 moeten worden opgevat als een middel om een soepele overgang van het ene systeem naar het andere te verzekeren. De bepaling dient daarom te worden begrepen als handhavende alle gevolgen van de bepalingen die zijn neergelegd in de handelingen die binnen zijn werkingssfeer vallen. Zolang de basisbesluiten niet zijn ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd, blijft de bevoegdheid die op de Raad is overgedragen om uitvoeringsmaatregelen aan te nemen, ten volle van kracht.

Volgens de AG houden de bestreden uitvoeringsbesluiten in kwestie geen wijziging in van de basisbesluiten waarin zij hun rechtsgrondslag vinden. In dit verband wijst de AG erop dat de uitvoeringsbesluiten 2013/129/EU en 2013/496/EU geen gevolgen hebben voor beleidskeuzes, maar eerder verzekeren dat basisbesluit 2005/387/JBZ daadwerkelijk wordt toegepast met betrekking tot de recentelijk ontdekte stoffen. Hoewel het basisbesluit nu ook wordt toegepast op nieuwe stoffen, wijzigen de uitvoeringsbesluiten geenszins het systeem dat bij dat besluit werd ingesteld. Voor wat betreft het datumbesluit (besluit 2013/392/EU)  merkt hij op dat het bepalen van de datum waarop het VIS-besluit van toepassing wordt, geen gevolgen heeft voor de wezenlijke inhoud van het VIS-besluit of de feitelijke inwerkingtreding van dat besluit.

Het feit dat artikel 34, lid, 2, onder c), EU is ingetrokken heeft volgens de AG dan ook geen gevolgen voor de overdracht van uitvoeringsbevoegdheden overeenkomstig artikel 8, lid 3 van Besluit 2005/387/JBZ, en artikel 18, lid 2, van het VIS-besluit.

Rechtsgrondslagen voor de betwiste besluiten

Voor wat betreft de rechtsgrondslagen van de betwiste besluiten geeft AG Wahl (gelet op bovenstaande  uitlegging) aan dat hij moeilijk kan inzien waarom artikel 34, lid 2, onder c), EU relevant zou zijn. Naar zijn mening zijn de betwiste besluiten op de juiste rechtsgrondslag aangenomen. Voor wat betreft de stelling van het Parlement dat de verwijzing naar het VWEU (als geheel) in elk geval te algemeen is om een passende rechtsgrond te vormen, geeft hij aan dat behalve artikel 9 van Protocol nr. 36 geen andere bepaling van het VWEU van belang lijkt te zijn. Hoewel de Raad zeker een verwijzing naar artikel 9 van Protocol nr. 36 had kunnen invoegen, blijft het zijns inziens de vraag of die verwijzing nuttig zou zijn geweest. In feite stelt die overgangsbepaling geen materiële regel vast die als rechtsgrondslag zou kunnen worden gebruikt. Zij handhaaft eerder louter de gevolgen van handelingen van afgeleid recht die thuishoren onder de voormalige derde pijler, totdat die handelingen zijn ingetrokken, vervangen of nietig verklaard. In deze specifieke context is het juist vanwege de „afgeleide” rechtsgronden – namelijk artikel 8, lid 3, van besluit 2005/387/JBZ, en artikel 18, lid 2, van het VIS-besluit – die de algemene verwijzing naar het VWEU belichamen, dat die algemene verwijzing naar het Verdrag kan worden aanvaard.