AG: besluit om EU-voorzitterschap namens lidstaten en Commissie een voorstel in te laten dienen bij een internationale organisatie kan rechtmatig zijn

Het gaat om de conclusie van de advocaat-generaal (hierna A-G) van 25 november 2021 in de zaak C-161/20 , International Maritime Organization (IMO) (EN).
 

Achtergrond

In deze zaak staat de vraag centraal door wie en namens wie een inzending bij de Internationale Maritieme Organisatie (hierna: IMO) in het kader van levenscyclusrichtsnoeren voor de raming van de “van bron tot tank”-broeikasgasemissies van duurzame alternatieve brandstoffen had moeten worden ingediend.

Deze inzending bij de IMO was in 2020 door het Kroatische EU-voorzitterschap van de Raad namens de lidstaten en de Europese Commissie bij de IMO ingediend. De Commissie is echter van mening dat deze inzending door de Commissie namens de Europese Unie had moeten worden ingediend. De Commissie stelt zich daarom op het standpunt dat het besluit waarmee de voorgestelde inzending bij de IMO werd goedgekeurd, nietig moet worden verklaard. Zij baseert haar beroep op de volgende middelen: (1) de inhoud van de inzending valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie, waardoor het besluit is vastgesteld in strijd met artikel 3, lid 2 EU-Werkingsverdrag en (2) het besluit maakt inbreuk op haar institutionele prerogatieven op grond van artikel 17, lid 1 EU-Verdrag .

De eerste kwestie die in deze zaak aan de orde wordt gesteld betreft het tweede middel en betreft de beginselen en de modaliteiten van de externe vertegenwoordiging van de Europese Unie in een internationale organisatie waarvan de Europese Unie noch lid noch waarnemer is. De tweede kwestie betreft het eerste middel en gaat over de aard, exclusief of gedeeld, van de externe bevoegdheid van de Unie ten aanzien van een discussie over een toekomstig instrument dat betrekking heeft op een gebied dat tot op zekere hoogte onder het EU-recht valt.
 

De kern van de eerste kwestie is de vraag of artikel 17, lid 1, EU-Verdrag , voor zover het voorziet in het prerogatief van de Europese Commissie om de Europese Unie in externe betrekkingen te vertegenwoordigen, van toepassing is op situaties waarin de Unie haar externe bevoegdheid niet anders kan uitoefenen dan door tussenkomst van de lidstaten.

De kern van de tweede kwestie kan worden samengevat in de vraag of een toekomstig instrument van een internationale organisatie, waarvan de aard, de inhoud en de werkingssfeer nog moeten worden vastgesteld, gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke EU-regels of de werkingssfeer ervan kan wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, EU-Werkingsverdrag .
 

Het gaat in deze zaak om de rechtmatigheid van een besluit om namens de lidstaten en de Europese Commissie (en niet de Europese Unie) bij een comité van de Internationale Maritieme Organisatie (hierna: "IMO") een voorstel in te dienen betreffende aangelegenheden op het gebied van zeevervoer en de bescherming van het milieu.

Advies

De A-G begint te stellen dat de aard van de bevoegdheid (eerste middel) irrelevant zou kunnen zijn voor de uitkomst van de zaak als blijkt dat de inzending op basis van de IMO-regels hoe dan ook niet door de EU had kunnen worden ingediend. Daarom gaat de A-G eerst in op het tweede middel van de Commissie.

De Europese Commissie voert in het kader van het tweede middel aan dat de Commissie de inzending bij de IMO namens de Unie had moeten indienen, omdat zij op grond van artikel 17, lid 1 EU-Verdrag de bevoegdheid heeft om de EU extern te vertegenwoordigen. De Raad betoogt dat optreden van de Unie op grond van de IMO-regels niet mogelijk is, aangezien zij geen lid of waarnemer bij de IMO is.
De A-G van oordeel dat de inzending terecht door het Voorzitterschap namens de lidstaten en de Commissie bij de IMO is ingediend. Het bijzondere aan de IMO is namelijk dat enkel de Commissie, niet de Unie, de status van waarnemer heeft binnen de IMO. De A-G komt daarom tot de conclusie dat de Unie (in tegenstelling tot de Commissie) geen status heeft binnen de IMO, niet als lid, noch als waarnemer. De IMO uitnodiging om met voorstellen te komen was vervat in een intern document van de IMO werkgroep, waardoor moet worden aangenomen dat alleen actoren met een bepaalde status binnen de IMO (lid of waarnemer) de geadresseerden waren van de uitnodiging. Alleen zij konden dus volgens de A-G hun voorstellen indienen zonder risico dat deze inbreng niet zou worden geaccepteerd door de IMO. Omdat de Unie geen status heeft binnen de IMO, waren er volgens de A-G geen redenen om aan te nemen dat de uitnodiging het recht gaf om de inzending namens de Unie in te dienen.

Vervolgvraag die de A-G behandelt is of de reikwijdte van artikel 17, lid 1 EU-Verdrag beperkt is tot de situaties waarin de Unie in eigen naam handelt, of dat het ook de situatie zou kunnen omvatten waarin de Unie haar externe bevoegdheid niet in eigen naam kan uitoefenen (zoals in deze zaak het geval is), maar deze door tussenkomst van de lidstaten uitoefent. De enige logische interpretatie van de bepaling is volgens de A-G dat deze enkel van toepassing is op de situatie waarin de Unie kan handelen in haar eigen naam. Daarom moeten de lidstaten in gevallen zoals deze, waar de Unie haar externe bevoegdheid niet kan uitoefenen op grond van het internationaal recht (in dit geval de IMO-regels), in eigen naam handelen als ‘trustees’ van de Unie. Omdat het voorstel op grond van de IMO-regels niet door de Commissie namens de Unie bij de IMO kon worden ingediend, was het volgens de A-G dus aan de lidstaten gezamenlijk om te bepalen of zij individueel handelden of dat zij de inzending in hun naam door een van hen lieten uitvoeren. Dat laatste was in deze zaak het geval door het voorstel in te laten dienen door het Voorzitterschap namens de EU-lidstaten en de Commissie. Het opnemen van de Commissie als mede-indiener was, bij wijze van uitzondering, gerechtvaardigd gezien de speciale uitnodiging van de IMO aan internationale organisaties die deelnemen aan de werkzaamheden van de betreffende IMO-werkgroep. Het opnemen van de Commissie als mede-indiener van de inzending, was volgens de A-G ook in overeenstemming met het voorstel van de Commissie en vormde een uitdrukking van het feit dat de actie werd ondernomen in het belang van de Unie. Omdat het besluit om de hierboven genoemde redenen geen inbreuk vormt op de prerogatieven van de Commissie op grond van artikel 17, lid 1 EU-Verdrag , moet het tweede middel van de Commissie volgens de A-G ongegrond worden verklaard.

De A-G vindt het daarom ook onnodig om te oordelen over het eerste middel van de Commissie. De IMO-regels voorzien immers enkel in de ontvankelijkheid van inzendingen die in het belang van de Unie worden gemaakt door de lidstaten (als IMO-lid) en door de Commissie (als IMO-waarnemer). Hierdoor is de aard van de bevoegdheid van de Unie niet van invloed op de rechtmatigheid van het besluit. Ook indien de Unie een exclusieve bevoegdheid zou hebben, had de inzending niet kunnen worden ingediend namens de Unie. Voor het geval echter dat het EU-Hof de redenering van de A-G niet volgt, gaat de A-G vervolgens toch in op de aard van de bevoegdheid (eerste middel).

Volgens de Commissie zouden de toekomstige levenscyclusrichtsnoeren de gemeenschappelijke regels kunnen aantasten of de strekking ervan wijzigen, waardoor de EU op grond van artikel 3, lid 2 EU-Werkingsverdrag exclusief bevoegd is. Hiervoor dient te worden onderzocht of de toekomstige IMO richtsnoeren EU-regels zouden kunnen aantasten doordat zij grotendeels met elkaar overlappen én doordat de IMO richtsnoeren effect kunnen hebben op bestaande EU-regels. De A-G is van mening dat slechts één van de door de Commissie aangevoerde EU-instrumenten, de MRV-verordening over kooldioxide emissies door maritiem vervoer (EU) 2015/757), grotendeels lijkt te overlappen met de toekomstige IMO richtsnoeren, zoals deze nu zijn voorzien. De A-G is echter van mening dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de toekomstige IMO richtsnoeren een tastbaar effect op de EU-regels zouden hebben. De richtsnoeren zijn vooralsnog bedoeld als een niet-bindende handeling om een bepaald gedrag binnen de scheepvaartsector te stimuleren door het verstrekken van informatie over de broeikasgasemissies van alternatieve brandstoffen in de toeleveringsfase. Bovendien bevat het EU-recht geen verwijzing naar deze richtsnoeren waardoor de richtsnoeren alsnog effect op EU-regels zouden kunnen hebben. Om die reden zijn er volgens de A-G geen argumenten om te stellen dat de richtsnoeren, zoals nu voorzien, EU-regels zouden kunnen aantasten of de strekking ervan zouden wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2 EU-Werkingsverdrag .
De Commissie stelde daarnaast dat, gezien het mondiale karakter van het zeevervoer en de strijd tegen de klimaatverandering, het optreden van de Unie in de IMO noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen. Volgens de A-G wordt de voorwaarde van noodzaak van het sluiten van een internationale overeenkomst om de doelstellingen van het Verdrag te bereiken, door het EU-Hof eng uitgelegd. Een mondiale dimensie van een aangelegenheid die tot de bevoegdheden van de EU behoort, betekent op zichzelf niet dat de doelstellingen van het Verdrag niet kunnen worden bereikt zonder een internationale overeenkomst. Dit geldt met name in het geval van een niet-bindende handeling die bedoeld is om informatie te verstrekken die een bepaald gedrag in de scheepvaartsector kan stimuleren. De Commissie heeft niet aangetoond dat, zonder het optreden van de Unie in dit verband, de doelstellingen van het Verdrag niet kunnen worden bereikt.

De A-G adviseert het EU-Hof dan ook om het beroep van de Commissie in zijn geheel te verwerpen.

Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.
 

Meer informatie:
ECER-dossier : externe betrekkingen