Algemene aanname vertrouwelijkheid impact assessment

Het gaat om het arrest van het EU-Gerecht van 13 november 2015 in de zaak T-424/14, ClientEarth tegen de Commissie.

ClientEarth, een organisatie op het gebied van milieubescherming, heeft de Commissie om openbaarmaking verzocht van twee effectbeoordelingsverslagen en de bijbehorende adviezen van het effectbeoordelingscomité. Het ene impact assessment betreft een ontwerp van een dwingend instrument tot bepaling van het strategisch kader van op de risico’s gebaseerde inspectie- en toezichtprocedures inzake de milieuwetgeving van de Europese Unie. Het andere (ontwerp-)impact assessment betreft de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden op het niveau van de lidstaten.
Beide impact assessments betreffen onderwerpen waarover de Commissie nog politieke besluiten moest nemen.

De Commissie wees de verzoeken af met een beroep op de bescherming van het besluitvormingsproces aangezien de besluitvormingsprocessen in een vroeg en gevoelig stadium verkeerden. Volgens de Eurowob wordt de toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt (artikel 4, lid 3, eerste alinea van verordening 1049/2001).

De Commissie beriep zich er onder meer op dat de effectbeoordelingen nog aan de gang waren. Haar manoeuvreerruimte inzake het toezicht en de inspecties zou wezenlijk worden aangetast en haar mogelijkheid om compromissen te bereiken zou verminderen. Bovendien dreigde bij openbaarmaking externe pressie die belemmerend kon werken op het moeilijke besluitvormingsproces, dat een sfeer van vertrouwen eiste. Bovendien zou externe beïnvloeding de kwaliteit van de controle op de lidstaten kunnen aantasten.
In de tweede plaats, aldus de Commissie, gebood geen enkel hoger openbaar belang de gevraagde documenten openbaar te maken.

De vraag rees of de Commissie ten aanzien van de afzonderlijke documenten moet aantonen dat het besluitvormingsproces ernstig dreigt te worden ondermijnd door vrijgave, of dat de Commissie mocht aannemen dat dit het geval was (een zgn. “algemene aanname”. In de rechtspraak van het EU-Hof en het EU-Gerecht zijn verschillende van dergelijke algemene aannames ontwikkeld.

Het EU Hof heeft de volgende algemene aannames om toegang tot documenten te weigeren vastgesteld:
- Een administratief dossier in controleprocedures inzake staatssteun
- Tussen de Commissie en andere partijen uitgewisselde documenten in een controleprocedure inzake concentratie
- Door een instelling in een rechterlijke procedures ingediende memories
- Documenten uit de precontentieuze procedure van een niet-nakomingsprocedure
- Documenten in een procedure van toepassing van artikel 101 VWEU

Het EU-Gerecht heeft hier de volgende algemene aannames aan toegevoegd:
- Offertes van de inschrijvers op een openbare aanbesteding
- Documenten betreffende de ‘EU-Pilot-procedure’.
- Door de nationale mededingingsautoriteiten aan de Commissie medegedeelde documenten
Het EU-Gerecht noemt de voorwaarden voor de vaststelling van een dergelijke algemene aanname. Ten eerste is het noodzakelijk dat de gevraagde documenten tot dezelfde categorie documenten behoren, of dezelfde aard hebben. Ten tweede moet er een dwingende noodzaak zijn om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan onverlet blijven.

Volgens het EU-Gerecht dient de Commissie wanneer zij politieke voorstellen voorbereidt en opstelt, ervoor te zorgen volkomen onafhankelijk te handelen en uitsluitend voorstellen in het algemene belang op te stellen. De Commissie moet, na raadpleging van de belanghebbenden en inzameling van de voor een effectbeoordeling noodzakelijke informatie, op basis daarvan volkomen onafhankelijk in het algemeen belang en zonder externe pressie of zelfs beïnvloeding door derden kunnen beslissen over de te nemen politieke initiatieven.

Daarom vindt het EU-Gerecht dat de Commissie voor de toepassing van de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 gestelde uitzondering zonder concreet en individueel onderzoek van elk van de ter voorbereiding van een effectbeoordeling opgestelde documenten gerechtigd is aan te nemen dat openbaarmaking van deze documenten haar besluitvormingsproces tot opstelling van een politiek voorstel in beginsel ernstig ondermijnt (punt 97). Deze algemene aanname is van toepassing zolang de Commissie niet heeft beslist over een eventueel politiek voorstel, dat wil zeggen totdat een politiek initiatief naargelang het geval wordt vastgesteld of opgegeven. Het EU-Gerecht merkt op dat deze algemene aanname van toepassing is ongeacht de – wetgevende of andere – aard van het in voorkomend geval door de Commissie overwogen voorstel.

Volgens de rechtspraak staat de erkenning van een algemene aanname niet in de weg aan de mogelijkheid dat wordt aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd niet onder deze aanname valt, of dat een hoger openbaar belang overeenkomstig artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 openbaarmaking van dat document gebiedt.

Volgens het EU-Gerecht doen die situaties zich hier echter niet voor.

Het beroep van ClientEarth tegen de weigering van de Commissie om de impact assessments vrij te geven, wordt daarom afgewezen.

Tegen deze uitspraak kan ClientEarth nog in beroep gaan bij het EU-Hof.