Alleen integratie kan woonplaatsplicht bij subsidiaire bescherming rechtvaardigen

Het gaat om het arrest van het EU Hof van 1 maart 2016 in de gevoegde zaken C-443/14 en C-444/14, Alo en Osso. Het ECER heeft eerder bericht over deze zaak naar aanleiding van de conclusie van de advocaat-generaal Cruz Villalón.

Alo en Osso zijn Syrische onderdanen die in 1998 respectievelijk 2001 in Duitsland zijn binnengekomen. Aan hen werd een status van subsidiaire bescherming verleend. Zij kregen tevens een woonplaatsverplichting opgelegd, die zij aanvechten voor de Duitse rechter. De hoogste Duitse bestuursrechter(het Bundesverwaltungsgericht) vraagt aan het Hof van Justitie of de woonplaatsverplichting verenigbaar is met de EU-kwalificatierichtlijn.

De Duitse regeling van de woonplaatsverplichting is als volgt. Wanneer personen die de subsidiaire bescherming genieten sociale uitkeringen ontvangen, dient hun verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te worden vergezeld van een woonplaatsverplichting in een bepaalde plaats in Duitsland. Deze woonplaatsverplichting kent twee doelstellingen. In de eerste plaats heeft deze verplichting tot doel een redelijke spreiding van de lasten van deze uitkeringen over de verschillende bevoegde instanties te realiseren. In de tweede plaats beoogt zij de integratie in de Duitse samenleving te bevorderen van personen die geen burger van de EU zijn.

Volgens de EU-kwalificatierichtlijn moeten de EU-lidstaten op hun grondgebied het vrije verkeer toestaan van personen die internationale bescherming genieten (personen aan wie de vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus is verleend) onder dezelfde voorwaarden en beperkingen als gelden voor de andere onderdanen van derde landen die legaal op hun grondgebied verblijven. Onder „persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt” wordt verstaan een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, maar ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst of – in het geval van een staatloze – naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef terugkeert, hij een reëel risico zou lopen op ernstige schade, en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen.

Het EU Hof legt de richtlijn uit met in achtneming van het verdrag van Geneve (Vluchtelingenverdrag). Hoewel het Vluchtelingenverdrag enkel betrekking heeft op vluchtelingen en niet op personen met de subsidiaire beschermingsstatus, vloeit uit de overwegingen van de richtlijn voort, een aanvulling te bieden op de vluchtelingenbescherming in het Vluchtelingenverdrag. Uit de overwegingen van de richtlijn volgt dat de EU-wetgever een uniforme status wilde invoeren voor alle personen die internationale bescherming genieten. Dit betekent dat personen met de subsidiaire beschermingsstatus dezelfde rechten en voordelen kennen als die welke vluchtelingen genieten, behalve in noodzakelijke en objectief gerechtvaardigde gevallen.

Volgens het EU Hof verplicht de richtlijn de lidstaten om aan personen waaraan zij de subsidiaire beschermingsstatus hebben toegekend, niet alleen toe te staan dat zij zich vrij kunnen bewegen op hun grondgebied, maar ook dat zij er vrij hun woonplaats kunnen kiezen. Een woonplaatsverplichting voor deze personen vormt een beperking van het door de richtlijn gewaarborgde vrije verkeer. Wanneer deze verplichting alleen wordt opgelegd aan personen die de subsidiaire bescherming genieten, vormt zij eveneens een beperking van de toegang van deze personen tot de door het Unierecht vastgestelde sociale voorzieningen.

In dit verband benadrukt het EU-Hof dat de personen die de subsidiaire bescherming genieten principieel niet mogen worden onderworpen aan een regeling die strenger is dan de regeling die van toepassing is op personen die geen burger van de EU zijn en legaal verblijven in de betrokken lidstaat, wat de keuze van hun woonplaats betreft, en dan de regeling die van toepassing is op onderdanen van deze staat, wat de toegang tot sociale bijstand betreft.

Desalniettemin oordeelt het EU-Hof dat een woonplaatsverplichting uitsluitend kan worden opgelegd aan personen die subsidiaire bescherming genieten, wanneer zij zich, gelet op de doelstelling van de betrokken nationale regeling, niet in een situatie bevinden die objectief vergelijkbaar is met die van personen die geen burger van de EU zijn en legaal verblijven in de betrokken lidstaat of met de onderdanen van deze staat.

Naar het oordeel van het EU Hof verzet de richtlijn zich tegen een woonplaatsverplichting uitsluitend voor personen met de subsidiaire beschermingsstatus om een redelijke spreiding van de lasten na te streven die verbonden zijn met de betrokken uitkeringen. De verplaatsing van personen die sociale uitkeringen genieten, of hun ongelijke concentratie op het grondgebied van een lidstaat, kan een onredelijke spreiding tot gevolg hebben van de aan deze uitkeringen verbonden financiële lasten over de verschillende bevoegde instanties. Een dergelijke ongelijke spreiding van de lasten is evenwel niet speciaal verbonden aan de eventuele hoedanigheid van een persoon die subsidiaire bescherming geniet in hoofde van de personen die sociale uitkeringen ontvangen.

Volgens het EU-Hof verzet de richtlijn zich er niet tegen dat aan personen met de subsidiaire beschermingsstatus een woonplaatsverplichting wordt opgelegd om hun integratie te bevorderen, zelfs wanneer deze verplichting geen toepassing vindt op andere personen die geen burger van de EU zijn en legaal in Duitsland verblijven. Hierbij is het aan de Duitse rechter om na te gaan of de personen die subsidiaire bescherming genieten en sociale bijstand ontvangen, meer worden geconfronteerd met integratieproblemen dan andere personen die geen burger van de EU zijn en legaal in Duitsland verblijven en er sociale bijstand ontvangen.