Brexit: niet alleen politiek toezicht op Terugtredingsakkoord VK-EU maar ook door rechters

Contentverzamelaar

Brexit: niet alleen politiek toezicht op Terugtredingsakkoord VK-EU maar ook door rechters

Het toekomstige terugtredingsakkoord tussen de EU en het VK is onvergelijkbaar met andere internationale akkoorden van de EU. Het akkoord zal niet alleen de verplichtingen van de twee soevereine partijen omvatten, maar creëert ook rechten die direct door hun onderdanen kunnen worden ingeroepen. Er zal daarom een solide structuur voor het beheer van het akkoord moeten komen. Dit zal een combinatie moeten zijn van een politieke regeling voor geschillenbeslechting en een rol voor het EU-Hof en de Britse rechters. Zonder deze elementen kan er geen akkoord worden bereikt, aldus EU-onderhandelaar Barnier.

De hoofdonderhandelaar van de EU in de Brexit onderhandelingen Michel Barnier heeft dit uiteengezet in een voordracht op 26 mei 2018 tijdens het 28e congres van de Fédération internationale pour le droit européen (FIDE) in Lissabon

Barnier heeft het tweejaarlijkse FIDE congres van EU-recht specialisten, inclusief leden van het EU-Hof, aangegrepen om dieper in te gaan op het thema van de ‘governance’ van het toekomstige terugtredingsakkoord tussen de EU en het VK. Dit deed hij na een korte schets van de vooruitgang en overeenstemming die eind maart met het VK is bereikt over de burgerschapsrechten, financiële verplichtingen en een overgangsperiode van 21 maanden.

Het terugtredingsakkoord is gebaat bij een goede structuur voor toezicht op en naleving van de afspraken. Het VK en de EU moeten hierover nog overeenstemming bereiken. Barnier benadrukt dat krachtige instellingen nodig zijn om te zorgen dat de overeenkomst door beide partijen naar behoren wordt uitgevoerd. Ook is van belang dat er een krachtig mechanisme voor geschillenbeslechting komt. De EU is het met de Britse onderhandelaars eens geworden over de instelling van een Gemengd Comité. Dit is een klassieke instelling in de internationale overeenkomsten van de EU en een forum voor politieke dialoog tussen de partijen bij die overeenkomsten. Volgens Barnier is een dergelijk Comité echter onvoldoende om een goed beheer van het terugtrekkingsakkoord te waarborgen. Hij geeft aan dat het toezicht op naleving in dit geval op een combinatie van drie elementen moet zijn gebaseerd: 1) een systeem voor geschillenbeslechting, 2) een rol voor het EU-Hof en 3) een rol voor Britse rechters.

Het VK is van mening dat echter alles waar onenigheid over bestaat, zoals interpretatie of toepassing van het terugtredingsakkoord, kan worden beslecht door het Gemengd Comité. Dit betekent echter het vervangen van de rechterlijke controle door een eenvoudige politieke regeling. Dit is onaanvaardbaar, aldus Barnier. In tegenstelling tot een traditionele internationale overeenkomst zal de terugtrekkingsovereenkomst niet beperkt blijven tot het scheppen van rechten en verplichtingen tussen twee soevereine partijen. Het zal rechten creëren die rechtstreeks door de justitiabelen kunnen worden ingeroepen. Bij politieke onenigheid binnen het Gemengd Comité hierover zouden vragen dus onbeantwoord blijven. Dit heeft concrete gevolgen voor burgers en bedrijven in de EU en het VK. De EU kan en wil niet overstappen van een rechtsgemeenschap die gebaseerd is op de controle van het EU-Hof naar een eenvoudige politieke dialoog. Vanuit de EU is het noodzakelijk om geschillen te beslechten binnen een gerechtelijk of arbitraal kader. Het is een kwestie van efficiëntie en rechtszekerheid.

Het tweede element vloeit hier uit voort en is een van de fundamentele grondslagen van de EU, namelijk een rol voor het EU-Hof in het systeem voor geschillenbeslechting. Dit moet, omdat de meeste bepalingen in het ontwerpterugtredingsakkoord afkomstig zijn uit, of geïnspireerd zijn door het Unierecht. In deze internationale overeenkomst moet rechtszekerheid worden geboden aan iedereen - burgers, consumenten, bedrijven, gemeenten, verenigingen - die door Brexit wordt getroffen. Voor bepalingen of begrippen in de terugtredingsovereenkomst die uit het EU-recht komen, kan de EU niet accepteren dat een ander gerechtshof dan het EU-Hof rechtspreekt en zijn interpretatie oplegt aan de instellingen van de Unie. De vaste rechtspraak van het EU-Hof is op dit punt duidelijk. De autonomie van het recht van de Unie moet worden gewaarborgd.

Tot slot moet de rol van de Britse rechtbanken wordt eerbiedigd. De Britse rechters zullen verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de terugtredingsovereenkomst in het VK. In de ontwerptekst staat dat zij daarbij rekening moeten houden met de jurisprudentie van het EU-Hof. De Britse rechters zullen bovendien gedurende een periode van 8 jaar na het einde van de overgangsperiode vragen kunnen stellen aan het EU-Hof met het oog op een prejudiciële beslissing over de rechten van burgers. Dit mechanisme zorgt voor een uniforme interpretatie van de overeenkomst door beide zijden.

Barnier concludeert dat zonder een adequate geschillenbeslechting en rechterlijk toezicht de vorderingen in de onderhandelingen maar een beperkte waarde hebben. Bovendien moet er nog overeenstemming worden bereikt over een oplossing voor de Iers-Noordierse grenskwestie. Want zonder een overeenkomst over 'governance' , en zonder een overeenkomst over Ierland en Noord-Ierland, komt er geen terugtredingsovereenkomst, en dus ook geen overgangsperiode.

Ook de EU wil een ambitieus partnerschap met het VK maar heeft daarvoor wel realistische voorstellen van het VK nodig, die de institutionele structuur en integriteit van de Europese Unie respecteren.

Barnier erkent de verleiding om de negatieve gevolgen van Brexit aan de EU toe te schrijven. Het is echter het VK dat de EU verlaat. Het VK kan daarbij niet de EU vragen te veranderen wat zij is en hoe zij functioneert. Om het interne en externe EU-beleid te beïnvloeden is het nog altijd het beste dat te doen van binnen de EU en niet daarbuiten. Barnier illustreert dit met het voorbeeld van de nieuwe Algemene Verordening Gegevensbescherming (‘GDPR’). Het VK wil dat zijn toezichthouder deel blijft uitmaken van de Europese Raad voor gegevensbescherming die door het GDPR is opgericht. Het wil in het één loketsysteem blijven. Dit is volgens het VK in het belang van de bedrijven in de EU. Maar voor alle duidelijkheid benadrukt Barnier nog maar eens dat Brexit niet in het belang van EU-bedrijven is of ooit zal worden.

Het zou daarentegen in strijd zijn met de belangen van Europese ondernemingen om af te zien van onze besluitvormingsautonomie. Deze autonomie stelt de Unie in staat om normen vast te stellen voor de hele EU, om vaak vervolgens te zien dat deze overal ter wereld worden overgenomen. Dit is de normatieve kracht van de Unie, ook wel het ‘Brussel effect’ genoemd. Deze besluitvormingsautonomie kan niet met een derde land worden gedeeld dat geen deel (meer) wil uitmaken van dat normatieve ecosysteem. Ook omdat het, voor juristen bekende, problemen oplevert zoals de naleving op correcte implementatie, waarborgen voor overnemen van updates in Uniewetgeving in het VK en uniforme interpretatie van de regels.

Ook het VK moet de realiteit aanvaarden dat 'binnen de Unie zijn of daarbuiten' twee verschillende situaties betreft. Barnier sluit af met te benadrukken dat het juist het vertrouwen tussen haar lidstaten is, wat de Unie sterk maakt. Dit is gebaseerd op een normatief ecosysteem, gemeenschappelijke regels, gedeelde besluiten, gemeenschappelijk toezicht en gemeenschappelijke uitvoering, en een gemeenschappelijk Hof van Justitie. Nergens ter wereld bestaat een rechtsorde die voor een heel continent geldt, zoals dat zestig jaar lang is opgebouwd. Barnier concludeert dat er geen enkele reden noch rechtvaardiging is dat die wordt afgezwakt.

Meer info:

- Speech Barnier FIDE over governance

- Brexit dossier op de ECER website