Commissie mag burgerinitiatief “Stop TTIP” niet weigeren

Het gaat om het arrest van het EU-Gerecht van 10 mei 2017 in de zaak T-754/14

In juli 2014 heeft een burgercomité de Commissie verzocht het voorgestelde Europees burgerinitiatief „Stop TTIP” te registreren. Met dat initiatief wordt de Commissie verzocht, de Raad aan te bevelen het haar verleende mandaat om te onderhandelen over het TTIP, in te trekken en, uiteindelijk, de CETA niet te sluiten.

De regeling betreffende het Europese burgerinitiatief bepaalt dat wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, zij het initiatief kunnen nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen. Voordat de organisatoren van het Europese burgerinitiatief kunnen beginnen het vereiste aantal handtekeningen te verzamelen, moeten zij het initiatief laten registreren bij de Commissie, die met name het voorwerp en de doelstellingen ervan onderzoekt. De Commissie kan registratie van het initiatief weigeren, met name wanneer het voorwerp ervan zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt om bij de wetgever van de Unie een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen.

Bij besluit van 14 juni 2013 had de Raad de Commissie gemachtigd onderhandelingen te openen met de Verenigde Staten van Amerika over het sluiten van een vrijhandelsovereenkomst, die nadien bekend is geworden als het „trans-Atlantisch partnerschap voor handel en investeringen” (in het Engels: „Transatlantic Trade and Investment Partnership” of „TTIP”).

Bij besluit van 27 april 2009 had de Raad de Commissie gemachtigd onderhandelingen aan te knopen met Canada over het sluiten van een vrijhandelsovereenkomst, die nadien bekend is geworden als de „brede economische en handelsovereenkomst” (in het Engels: „Comprehensive Economic and Trade Agreement” of „CETA”).

Het voorgestelde burgerinitiatief beoogt met name:

• te voorkomen dat het TTIP en de CETA worden gesloten, aangezien de ontwerpovereenkomsten meerdere problematische regelingen bevatten (procedures voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten en bepalingen inzake samenwerking op het gebied van regulering die de democratie en de rechtsstaat bedreigen);

• te verhinderen dat (i) ondoorzichtige onderhandelingen leiden tot een afzwakking van de regels inzake arbeidsbescherming, sociale bescherming, milieubescherming, bescherming van de persoonlijke levenssfeer en consumentenbescherming, en dat (ii) openbare diensten (bijvoorbeeld watervoorziening) en de cultuursector worden gedereguleerd, en

• een „ander handels- en investeringsbeleid in de Europese Unie” te ondersteunen.

Bij besluit van 10 september 2014 heeft de Commissie registratie van het voorgestelde burgerinitiatief geweigerd. Volgens haar valt dat initiatief namelijk buiten het kader van haar bevoegdheden om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen.

Daarop heeft het burgercomité bij het Gerecht van de Europese Unie beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie.

Het EU-Gerecht wijst het beroep toe en verklaart het het besluit van de Commissie nietig.

Het EU-Gerecht wijst het betoog van de Commissie af dat het besluit tot intrekking van de machtiging die haar is verleend om onderhandelingen te starten over het sluiten van het TTIP, niet het voorwerp van een Europees burgerinitiatief kan vormen. Volgens de Commissie valt een dergelijk besluit niet onder het begrip „rechtshandeling” omdat de machtiging zelf niet onder dat begrip valt, aangezien zij een voorbereidend karakter heeft en geen rechtsgevolgen voor derden teweegbrengt.

Het EU-Gerecht wijst er met name op dat het beginsel van democratie een van de grondwaarden is waarop de Unie is gebaseerd, en het doel dat ten grondslag ligt aan de Europese burgerinitiatieven. Daarmee wordt namelijk beoogd de democratische werking van de Unie te versterken door aan iedere burger het algemene recht te geven aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen. Daarom moet het begrip rechtshandeling zo worden uitgelegd dat het rechtshandelingen omvat als een besluit tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een verdrag (zoals het TTIP of de CETA). Een verdrag strekt er onbetwistbaar toe de rechtsorde van de Unie te wijzigen.

Het EU-Gerecht stelt voorts vast dat er geen grond is om rechtshandelingen tot intrekking van een besluit dat machtiging verleent tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een internationale overeenkomst, en handelingen die tot doel hebben het ondertekenen en het sluiten van een dergelijke overeenkomst te verhinderen, van dat democratisch debat uit te sluiten.

Het EU-Gerecht wijst het argument van de Commissie af dat de handelingen waarop het betrokken initiatief aanstuurt, tot een onaanvaardbare inmenging in het verloop van een lopende wetgevingsprocedure leiden. Het doel van het Europese burgerinitiatief is immers de burgers van de Unie toe te staan meer aan het democratische bestel van de Unie deel te nemen. Dat kan met name door de Commissie gedetailleerd uitleg te verschaffen bij de door het initiatief aan de orde gestelde kwesties. Dat kan ook door de Commissie te verzoeken een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie in te dienen, eventueel na het initiatief tijdens een openbare hoorzitting in het Parlement te hebben toegelicht. Daardoor wordt een democratisch debat op gang gebracht zonder de vaststelling van een rechtshandeling te moeten afwachten waarvan uiteindelijk de wijziging of de intrekking wordt verlangd.

Het erkennen van een dergelijke mogelijkheid brengt evenmin het beginsel van institutioneel evenwicht in het gedrang. Het staat de Commissie immers vrij te beslissen of zij al dan niet gevolg geeft aan een geregistreerd Europees burgerinitiatief waarvoor het benodigde aantal handtekeningen is verzameld. De Commissie kan in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over het initiatief uiteen zetten, de maatregelen die zij eventueel gaat nemen en de redenen waarom zij die maatregelen (niet) neemt.

Volgens het EU-Gerecht staat niets eraan in de weg dat de maatregelen die de Commissie eventueel gaat nemen, kunnen bestaan in het indienen van een voorstel bij de Raad tot het vaststellen van de in het voorgestelde initiatief bedoelde handelingen. Anders dan de Commissie stelt, belet niets de instellingen van de Unie in voorkomend geval over nieuwe ontwerpen van trans-Atlantische vrijhandelsovereenkomsten te onderhandelen en deze te sluiten, nadat de Raad de handelingen heeft vastgesteld die het initiatief naar voren schuift, aldus het EU-Gerecht.