Commissie moet effectbeoordelingen voor nieuwe wetten meteen uit eigen beweging openbaar maken

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 4 september 2018 in de zaak C-57/16P ClientEarth/Commissie.

ClientEarth, een organisatie die zich richt op milieubescherming, heeft in 2014 de Commissie verzocht om toegang tot een ontwerp effectbeoordelingsverslag, een effectbeoordelingsverslag en een advies van effectbeoordelingscomité. De documenten zijn opgesteld ter voorbereiding van een mogelijk voorstel van wetgeving van de Commissie. De Commissie weigerde toegang tot de stukken, de weigeringsbesluiten hielden stand bij het Gerecht. Het Hof is hier echter niet in meegegaan en heeft deze besluiten nietig verklaard.

In januari 2014 diende ClientEarth twee verzoeken om openbaarmaking van documenten in bij de Commissie op grond van verordening 1049/2001 (de Eurowob). Het eerste verzoek betrof een ontwerp effectbeoordelingsverslag inzake toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden en een bijbehorend advies van het effectbeoordelingscomité. Het tweede verzoek betrof een effectbeoordelingsverslag dat over milieu-inspecties en toezicht. De Commissie wees de verzoeken af op grond van de uitzonderingen op openbaarmaking in de Eurowob, meer specifiek de uitzonderingsgrond van artikel 4, lid 3 van de Eurowob: de noodzaak om het besluitvormingsproces te beschermen. Daarbij gaf de Commissie aan dat de documenten als steun dienden ter voorbereiding van het maken van wetgevingsvoorstellen en daarbij dienden voor het maken van strategische keuzes. Openbaarmaking zou het besluitvormingsproces van de Commissie daarom ernstig ondermijnen. Bovendien zouden de documenten over de effectbeoordelingen na vaststelling van de wetgevingsvoorstellen worden gepubliceerd op internet.

Tegen de besluiten van de Commissie is door ClientEarth beroep ingesteld bij het Gerecht. ClientEarth betoogde onder meer dat in deze zaak artikel 4, lid 3 niet kon worden toegepast, dat er geen risico bestond op ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces en dat een hoger openbaar belang openbaarmaking gebood. Het Gerecht heeft het beroep van ClientEarth in de gevoegde zaken T-424/14 en T-425/14 verworpen. Het Gerecht nam daarbij aan dat de Commissie in het kader van effectbeoordelingsrapportages gerechtigd was om zonder concreet en individueel onderzoek van elk van de voor een effectbeoordeling opgesteld document aan te nemen dat openbaarmaking van dergelijke documenten het besluitvormingsproces daadwerkelijk en concreet ondermijnt (m.a.w. een algemene aanname van vertrouwelijkheid).

Tijdens de procedure heeft de Commissie de stukken alsnog openbaar gemaakt. Toch stelt het Hof vast dat ClientEarth nog steeds een procesbelang heeft. De onderliggende weigeringsbesluiten zijn immers niet ingetrokken. En het Hof acht het aannemlijk dat de Commissie een volgende keer opnieuw openbaarmaking zal weigeren. Daarom moeten de argumenten van ClientEarth tegen de weigering inhoudelijk worden behandeld.

ClientEarth voert aan dat het Gerecht ten onrechte een algemene aanname van vertrouwelijkheid heeft erkend voor documenten opgesteld in het kader van een effectbeoordeling.

Het Hof herhaalt ten eerste dat de Eurowob aansluit bij de ambitie in de verdragen om EU-besluiten in een zo groot mogelijke openheid te nemen. Deze grotere openheid leidt tot meer legitimiteit, doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de besluitvorming van de EU en draagt bij aan het vertrouwen van burgers in deze besluitvorming. Hieruit volgt ook dat de uitzonderingen onder de Eurowob restrictief moeten worden uitgelegd. Ook algemene aannames, die het EU-Hof eerder heeft geformuleerd voor bepaalde categorieën van documenten, moeten derhalve strikt worden uitgelegd en toegepast. Na deze opsomming van eerdere rechtspraak gaat het Hof over tot het onderzoek of de Commissie zich voor effectbeoordelingsverslagen mocht baseren op een algemene aanname van vertrouwelijkheid.  

Het Hof herhaalt vaste rechtspraak dat wanneer er sprake is van wetgevingsdocumenten een ruimere toegang moet worden verleend tot deze documenten. Wanneer de Commissie effectbeoordelingsdocumenten voorbereidt treedt zij niet op als wetgever. De wetgevingsprocedure vangt immers pas aan met de indiening van het Commissievoorstel bij de Raad en het Europees Parlement. Maar omdat de bevoegdheid om een wetgevingsvoorstel in te dienen vrijwel uitsluitend aan de Commissie toekomt en de Commissie over het algemeen het voorwerp, doel en de inhoud bepaalt van een wetgevingsvoorstel, is de Commissie een essentiële actor in het wetgevingsproces. Bovendien vormen de effectbeoordelingsdocumenten zeer belangrijke instrumenten in de ontwikkeling van wetgeving en bevatten zij verschillende beleidsopties en vergelijkingen van beleidsopties. Openbaarheid van deze documenten kan daarom de openheid van het wetgevingsproces in het geheel vergroten en het democratisch karakter van de Unie versterken. Het Hof concludeert daarom dat de effectbeoordelingsdocumenten moeten worden aangemerkt als wetgevingsdocumenten in de zin van artikel 12, lid 2 van de Eurowob, die door de Commissie op eigen initiatief openbaar moeten worden gemaakt. Het Hof verwerpt het argument van de Commissie dat de openbare overleggen tussen stakeholders en de Commissie over de betreffende voorstellen van wetgeving kunnen rechtvaardigen dat (ontwerp)effectbeoordelingsverslagen in deze fase nog niet openbaar worden gemaakt. Dergelijke overleggen kunnen niet in de plaats komen van het openbaar maken van documenten. Het Hof merkt vervolgens op dat de betrokken documenten milieu-informatie bevatten. Voor dergelijke informatie geldt op basis van de Aarhus verordening 1367/2006 eveneens een ruimere verplichting tot openbaarmaking.

Alvorens inhoudelijk op de overwegingen van het Gerecht in te gaan schetst het Hof op basis van de eigen overwegingen samenvattend het volgende kader: de documenten in kwestie maken deel uit van het wetgevingsproces en bevatten milieu-informatie. De uitzonderingsgrond van artikel 4, lid 3 van de Eurowob moet daarom des te strikter worden uitgelegd en toegepast.

Het Hof past vervolgens dit kader toe op het de overwegingen van het Gerecht. De algemene aanname van vertrouwelijkheid die het Gerecht heeft aangenomen is gebaseerd op de noodzaak voor de Commissie om te kunnen beschikken over een autonome ruimte om na te denken. Deze ‘space to think’ stelt de Commissie in staat om haar taken volledig onafhankelijk uit te kunnen oefenen. Ten tweede is de algemene aanname gebaseerd op voorkoming van het risico dat druk van buitenaf zou leiden tot beïnvloeding van het besluitvormingsproces.

Het Hof overweegt dat de Commissie weliswaar volkomen onafhankelijk en in het algemeen belang moet handelen bij het opstellen van wetgevingsvoorstellen, maar dat deze activiteit zich niet principieel verzet tegen volledige transparantie. Integendeel, juist door transparantie wordt de legitimiteit van het besluitvormingsproces van de Commissie versterkt. Het Hof stelt dat niet kan worden uitgesloten dat derden zullen proberen het besluit te beïnvloeden of zelfs druk uit te oefenen of dat belanghebbenden opnieuw opmerkingen over een voorstel zullen indienen. De Commissie is echter niet gehouden om continue opnieuw daarop te reageren. Daarnaast is niet aangetoond dat beïnvloeding of druk van buitenaf van dien aard zou zijn dat daardoor op algemene wijze en los van de specifieke context van de betrokken effectbeoordeling het vermogen van de Commissie om onafhankelijk in het algemeen te handelen wordt belemmerd of het besluitvormingsproces ernstig wordt aangetast, verlengd of bemoeilijkt. Het Hof erkent dat de Commissie een ruimte nodig heeft om na te kunnen denken over beleidskeuzen en in te dienen voorstellen. Maar daarop kan nog geen algemene aanname van vertrouwelijkheid van effectbeoordelingsdocumenten worden gebaseerd.

Het Hof gaat vervolgens in op het argument van de Commissie dat de documenten onvoltooide interne ontwerpen zijn. Hierover zegt het Hof dat artikel 4, lid 3 ook ziet op openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op onderwerpen waarover nog geen besluit is genomen. Nergens blijkt uit dat voorlopige documenten zijn uitgesloten van de werking van de Eurowob. Bovendien kan uit het feit dat documenten voorlopig zijn geen algemene aanname van vertrouwelijkheid worden aangenomen. Het Gerecht is dan ook uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting door een algemene aanname van vertrouwelijkheid aan te nemen voor effectbeoordelingsdocumenten opgesteld lopende het besluitvormingsproces. Het arrest van het Gerecht wordt vernietigd.

Vervolgens doet het Hof de zaak zelf af en onderzoekt het de weigeringsbesluiten van de Commissie. De algemene gronden aangevoerd in de weigeringsbesluiten van de Commissie zijn gebaseerd op algemene overwegingen over o.a. de noodzaak om een bepaalde denkruimte te bewaren en het voorkomen van het risico dat er te veel druk van buitenaf zou worden uitgeoefend op de Commissie. Deze gronden zijn reeds door het Hof verworpen in de overwegingen over het arrest van het Gerecht. Specifiek geven de weigeringsbesluiten van de Commissie daarnaast aan dat de besprekingen over een mogelijk wetsvoorstel zich in een zeer vroeg stadium bevonden, het gevoelige problematiek betrof en dat er daarom in het bijzonder een noodzaak is van bescherming tegen externe beïnvloeding. Het Hof acht deze gronden niet voldoende om een concreet, daadwerkelijk en redelijk voorzienbaar risico van de ondermijning van het besluitvormingsproces aan te nemen. Dat is een vereiste voor een succesvol beroep op de uitzonderingsgrond van artikel 4, lid 3 van de Eurowob. Specifiek op het punt van de mogelijke externe druk op de Commissie en beïnvloeding van het besluitvormingsproces geeft het Hof aan dat het aan de Commissie is om erop toe te zien dat een dergelijke situatie wordt voorkomen, niet door openbaarmaking van die documenten te weigeren maar door alle betrokken belangen op een juiste manier in aanmerking te nemen. De overige argumenten in de Commissiebesluiten worden ook door het Hof verworpen. Daarom verklaart het Hof de weigeringsbesluiten van de Commissie nietig.