Duits tolvignet in strijd met EU-recht

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 18 juni 201 in zaak C-591/17, Oostenrijk / Duitsland

Sinds 2015 heeft Duitsland het wettelijke kader gecreëerd voor de invoering van de „infrastructuurheffing”, een heffing voor het gebruik van federale wegen, met inbegrip van autosnelwegen, door personenauto’s.

Met die heffing beoogt Duitsland gedeeltelijk over te stappen van een systeem van financiering met belastinggeld naar een systeem van financiering dat gebaseerd is op de beginselen „de gebruiker betaalt” en „de vervuiler betaalt”. De opbrengsten van die heffing zijn volledig bestemd voor de financiering van de wegeninfrastructuur en het bedrag van die heffing wordt berekend op basis van de cilinderinhoud, het type motor en de emissieklasse van het voertuig.

Elke houder van een in Duitsland geregistreerd voertuig moet de heffing van maximaal 130 EUR betalen door aankoop van een jaarvignet. Voor in het buitenland geregistreerde voertuigen is de heffing enkel verschuldigd (door de houder of de bestuurder) wanneer autosnelwegen worden gebruikt. Daarbij kan worden gekozen voor een tiendagenvignet (tussen 2,5 en 25 EUR), een tweemaandenvignet (tussen 7 en 50 EUR) of een jaarvignet (maximaal 130 EUR).

Tegelijkertijd heeft Duitsland erin voorzien dat zodra de infrastructuurheffing zal worden geïnd, de houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen een vrijstelling van motorvoertuigenbelasting genieten ten belope van een bedrag dat minstens gelijk is aan de heffing die zij hebben moeten betalen.

Oostenrijk is van mening dat het gecombineerde effect van de infrastructuurheffing en de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting voor in Duitsland geregistreerde voertuigen en ook de wijze waarop de infrastructuurheffing is ingericht en wordt toegepast, in strijd zijn met het Unierecht, met name het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.

Nadat Oostenrijk de Commissie om advies had verzocht en deze instelling niet tijdig uitspraak had gedaan, heeft Oostenrijk bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming ingesteld tegen Duitsland (zie ook hieronder, Tot slot). In de procedure bij het Hof wordt Oostenrijk ondersteund door Nederland, terwijl Duitsland wordt ondersteund door Denemarken.

In zijn arrest stelt het Hof vast dat de combinatie van de infrastructuurheffing en de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting die de houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen genieten, een onrechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit vormt en in strijd is met de beginselen van het vrije goederenverkeer en het vrij verrichten van diensten.

Discriminatie naar nationaliteit

Met betrekking tot het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit stelt het Hof vast dat de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting voor de houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen tot gevolg heeft dat de door hen betaalde infrastructuurheffing volledig wordt gecompenseerd, zodat de economische last van die heffing in de praktijk enkel rust op de houders en bestuurders van in andere lidstaten geregistreerde voertuigen.

Hoewel het de lidstaten vrijstaat om het systeem voor de financiering van hun wegeninfrastructuur te wijzigen en over te schakelen van een systeem van financiering met belastinggeld naar een systeem van financiering door alle gebruikers – met inbegrip van de houders en bestuurders van in andere lidstaten geregistreerde voertuigen die deze infrastructuur gebruiken – zodat alle gebruikers op billijke en evenredige wijze bijdragen aan die financiering, moet bij een dergelijke wijziging wel het Unierecht en met name het beginsel van non-discriminatie worden geëerbiedigd, wat hier niet het geval is.

In deze zaak kan Duitsland onder meer niet worden gevolgd in zijn betoog dat de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting voor de houders van in deze lidstaat geregistreerde voertuigen een weerspiegeling is van de overgang naar een systeem van financiering van de wegeninfrastructuur door alle gebruikers, met toepassing van de beginselen „de gebruiker betaalt” en „de vervuiler betaalt”.

Duitsland heeft namelijk niet gepreciseerd in welke omvang de belasting aan de financiering van de federale infrastructuur bijdraagt, en dus op geen enkele wijze aangetoond dat de aan de houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen verleende compensatie in de vorm van een vrijstelling van motorvoertuigenbelasting ten belope van een bedrag dat minstens gelijk is aan de infrastructuurheffing die zij hebben moeten betalen, die bijdrage niet overschrijdt en dus geschikt is.

Bovendien dienen de houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen de infrastructuurheffing jaarlijks te betalen en kunnen zij niet kiezen voor een vignet van kortere duur indien dit vignet meer in overeenstemming is met de frequentie waarmee zij die wegen gebruiken. Die gegevens, gekoppeld aan de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting ten belope van een bedrag dat minstens gelijk is aan het uit hoofde van die heffing betaalde bedrag, tonen aan dat de overgang naar een financieringsstelsel dat gebaseerd is op de beginselen „de gebruiker betaalt” en „de vervuiler betaalt” in werkelijkheid uitsluitend geldt voor de houders en bestuurders van in andere lidstaten geregistreerde voertuigen, terwijl het beginsel van financiering met belastinggeld blijft gelden voor de houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen.

Verder heeft Duitsland niet aangetoond dat de vastgestelde discriminatie gerechtvaardigd kan zijn op grond van milieuoverwegingen of andere overwegingen.

Vrije goederenverkeer: belemmering

Wat het vrije goederenverkeer betreft, stelt het Hof vast dat de betrokken maatregelen de toegang tot de Duitse markt van uit andere lidstaten afkomstige producten kunnen belemmeren. De infrastructuurheffing, die in feite alleen wordt geheven ten aanzien van voertuigen die deze producten vervoeren, kan immers de vervoerskosten en daarmee de prijs van die producten doen stijgen, waardoor het concurrentievermogen daarvan wordt aangetast.

Vrije dienstenverkeer: belemmering

Wat het vrij verrichten van diensten betreft, stelt het Hof vast dat de betrokken maatregelen de toegang tot de Duitse markt van dienstverleners en dienstontvangers uit een andere lidstaat kunnen belemmeren. De infrastructuurheffing kan, als gevolg van de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting, immers leiden tot een verhoging van de kosten van de diensten die door deze dienstverleners in Duitsland worden verricht, dan wel van de kosten die voor die dienstontvangers ontstaan wanneer zij zich naar die lidstaat begeven om daar een dienst te ontvangen.

Inrichting infrastructuurheffing niet discriminerend

Het Hof is echter, anders dan Oostenrijk, van mening dat de wijze waarop de infrastructuurheffing is ingericht en wordt toegepast, niet discriminerend is. Hierbij gaat het om steekproefsgewijze controles, een mogelijk verbod om verder te reizen met het betreffende voertuig, de inning achteraf van de infrastructuurheffing, de mogelijke oplegging van een geldboete en de betaling van een waarborgsom.

Tot slot

Omdat drie van de vier klachten tegen Duitsland gegrond zijn verklaard, moet Duitsland 3/4 van de proceskosten van Oostenrijk betalen. Oostenrijk moet 1/4 van de Duitse proceskosten vergoeden.

Het gebeurt uiterst zelden dat een lidstaat een beroep wegens niet-nakoming tegen een andere lidstaat instelt. Dit beroep is in de geschiedenis van het Hof pas de zevende van in totaal acht zaken (zie voor de eerste zes zaken perscommuniqué nr. 131/12; de achtste zaak is hangende: Slovenië / Kroatië, C-457/18).

Een beroep wegens niet-nakoming gericht tegen een lidstaat die zijn uit het recht van de Unie voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen, kan worden ingesteld door de Commissie (artikel 258 VWEU) of door een andere lidstaat (artikel 259 VWEU). Indien het Hof van Justitie de niet-nakoming vaststelt, dient de betrokken lidstaat zo snel mogelijk aan dit arrest te voldoen. Wanneer de Commissie van oordeel is dat de lidstaat niet aan het arrest heeft voldaan, kan zij een nieuw beroep instellen en daarin financiële sancties vorderen. Worden de Commissie echter geen maatregelen tot omzetting van een richtlijn meegedeeld, dan kan het Hof van Justitie, op voorstel van de Commissie, bij het eerste arrest sancties opleggen.