EU-Gerecht verwerpt beroep tegen het besluit van de Commissie van geen bezwaar tegen een Nederlandse Covid-steunregeling voor uitsluitend kleine en middelgrote ondernemingen

Het gaat om het arrest van het EU-Gerecht van 10 mei 2023 in de gevoegde zaken T-102/21, T-289/21 en T-513/21 (Bastion).

Achtergrond
Bastion Holding BV te Amsterdam (hierna: verzoekster) is een vennootschap naar Nederlands recht die zich bezighoudt met het verstrekken van hotelaccommodatie aan consumenten. Gezien het aantal werknemers en de jaarbalans wordt Bastion als een grote onderneming beschouwd.

Op 17 juni 2020 heeft Nederland bij de Europese Commissie een steunmaatregel genaamd ‘regeling voor rechtstreekse subsidies ter ondersteuning van de vaste kosten van kleine en middelgrote ondernemingen die door de COVID-19-uitbraak worden getroffen’ (hierna: "de oorspronkelijke regeling") aangemeld. Die aanmelding vond plaats op grond van de mededeling van de Commissie "Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie bij de huidige COVID-19-uitbraak" (hierna: "tijdelijke kaderregeling").

De oorspronkelijke regeling beoogde te zorgen dat er voldoende liquiditeit op de markt beschikbaar bleef om het liquiditeitstekort op te vangen waarmee ondernemingen als gevolg van de uitbraak van COVID-19 werden geconfronteerd, zodat verstoringen door de uitbraak de levensvatbaarheid van ondernemingen niet ondermijnden en de continuïteit van de economische activiteit tijdens en na de uitbraak gewaarborgd bleef. De regeling gold voor het gehele Nederlandse grondgebied en bestreek de periode van juni tot en met september 2020.

De Nederlandse autoriteiten waren van mening dat de uitbraak van COVID-19 alle sectoren van de nationale economie had getroffen. Zij waren met name van mening dat de horecasector (hotel, restaurant, café) het zwaarst was getroffen en dat de aan de crisis verbonden risico's vooral het midden- en kleinbedrijf ("mkb") troffen, dat 99,8 procent van de ondernemingen uitmaakt en in 2018 goed was voor 71 procent van de loonsom. Daarom waren de Nederlandse autoriteiten van oordeel dat de continuïteit van de activiteiten van met name deze ondernemingen moest worden verzekerd.

De begunstigden van deze steunmaatregel waren uitsluitend kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's), met uitzondering van ondernemingen die in bepaalde economische sectoren actief zijn. KMO's worden in de maatregel gedefinieerd als ondernemingen waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet 50 miljoen euro en/of het jaarlijkse balanstotaal 43 miljoen euro niet overschrijdt, overeenkomstig bijlage I bij EU-verordening nr. 651/2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
Elke betrokken KMO kon in het kader van de oorspronkelijke regeling maximaal 50 000 euro steun ontvangen om alleen de kosten te dekken die nodig waren om het liquiditeitstekort als gevolg van de uitbraak te overwinnen, zoals de vaste kosten. De steun werd verleend aan KMO's die ten minste 30 procent van hun omzet hadden verloren.

Op 26 juni 2020 heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen deze maatregel. Zij stelt daarom beschikking C(2020) 4442 def. betreffende steunmaatregel SA.57712 (2020/N) - Nederland - COVID-19: regeling voor rechtstreekse subsidies ter ondersteuning van de vaste kosten van kleine en middelgrote ondernemingen die door de COVID-19-uitbraak worden getroffen (hierna: "de eerste beschikking") vast. In dat besluit concludeerde de Commissie dat de oorspronkelijke regeling staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag. De Commissie stelde ook vast dat die regeling noodzakelijk, passend en evenredig was om een ernstige verstoring in de Nederlandse economie op te heffen en dat zij voldeed aan alle relevante voorwaarden van de tijdelijke kaderregeling. De Commissie was van mening dat de oorspronkelijke regeling verenigbaar was met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, sub b, EU-Werkingsverdrag. Verzoekster heeft dit besluit niet aangevochten.

Op 13 november 2020 heeft Nederland bij de Commissie een eerste wijziging van de oorspronkelijke regeling aangemeld (zie SA.59535), waarbij onder meer de looptijd werd verlengd van 1 oktober tot en met 31 december 2020 en het maximale steunbedrag per onderneming werd verhoogd van 50 000 EUR tot 90 000 EUR. De berekening van het steunbedrag blijft gebaseerd op dezelfde voorwaarden en formule als in het oorspronkelijke besluit, met name een omzetdaling van 30 procent of meer. De verplichting om een KMO te zijn om voor steun in aanmerking te komen, bleef ongewijzigd.

Op 20 november 2020 heeft de Commissie bij het bestreden besluit besloten geen bezwaar te maken tegen deze eerste wijziging van de oorspronkelijke regeling, omdat deze overeenkomstig artikel 107, lid 3, sub b, EU-Werkingsverdrag verenigbaar is met de interne markt. De Commissie was met name van mening dat de in de oorspronkelijke regeling aangebrachte wijzigingen geen afbreuk deden aan de conclusie dat die regeling voldeed aan de voorwaarden van punt 22 van de tijdelijke kaderregeling, namelijk dat de totale steun minder dan 800 000 euro per onderneming bedroeg en werd verleend op basis van een regeling met een geraamde begroting.

Verzoekster vraagt het EU-Gerecht om de bestreden beschikking nietig te verklaren. De Europese Commissie en het interveniërende Koninkrijk der Nederlanden verzoeken het Gerecht om het beroep te verwerpen.

EU-Gerecht
Verzoekster voert twee middelen aan: schending van de verplichting om de formele onderzoeksprocedure in te leiden en schending van de motiveringsplicht. De Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden betwisten de argumenten van verzoeksters.

Met het eerste rechtsmiddel stelt verzoekster dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden, aangezien de huidige steunregeling twijfels doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Zij voert aan dat de betrokken staatssteunmaatregel enerzijds ongeschikt is om de ernstige verstoring van de Nederlandse economie als gevolg van de uitbraak van COVID-19 te verhelpen en anderzijds de mededinging op de Nederlandse hotelmarkt vervalst.

In het kader van de ongeschiktheid betoogt verzoekster onder meer dat de steunmaatregel selectief is omdat deze MKB-ondernemingen bevoordeeld ten opzichte van grote ondernemingen met meer dan 250 werknemers die zich in een vergelijkbare situatie bevinden als het gaat om omzetverlies door de Covid-crisis. Zij stelt dat het maximumbedrag van de steun onvoldoende is om een ernstige verstoring van de markt daadwerkelijk op te heffen en dat het uitsluiten van grote ondernemingen van het recht op steun de steunmaatregel zowel ongeschikt als onevenredig maakt. In het kader van de mededingingsvervalsing stelt verzoekster dat de concurrenten van Bastion, die KMO's zijn, steun ontvangen die hen van hun schuld of een deel daarvan bevrijdt, waardoor zij concurrerender kunnen zijn en dat het daarnaast gaat om bedrijfssteun.

Het EU-Gerecht herinnert eraan dat volgens artikel 107, lid 3, onder b), EU-Werkingsverdrag steunmaatregelen om onder meer een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. Lidstaten mogen in dat verband geen betalingen verrichten die, hoewel zij de financiële situatie van de begunstigde onderneming zouden verbeteren, niet noodzakelijk zijn voor het bereiken van de in artikel 107, lid 3 genoemde doelstellingen. In het kader van het evenredigheidsbeginsel wijst het EU-Gerecht erop dat het onaanvaardbaar is dat een steunmaatregel, met name wat het bedrag ervan betreft, regelingen omvat waarvan de beperkende gevolgen verder gaan dan nodig is om de steun in staat te stellen de door het EU-Werkingsverdrag toegestane doelstellingen te bereiken (zie ook zaak HH Ferries e.a./Commissie, T-68/15).

Het EU-Gerecht stelt dat in het onderhavige geval niet uit het oog mag worden verloren dat de betrokken steunmaatregel bestaat in rechtstreekse subsidies aan de door de uitbraak van COVID getroffen ondernemingen om ervoor te zorgen dat zij in verband met levensvatbaarheid en continuïteit over voldoende liquide middelen blijven beschikken. Bovendien moet de steunregeling, om als verenigbaar met de interne markt te kunnen worden beschouwd, voldoen aan de criteria van de tijdelijke kaderregeling.

In de eerste beschikking en het bestreden besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de normale werking van de kredietmarkten ernstig werd verstoord door de uitbraak van COVID, die de economie van de lidstaten heeft beïnvloed. Ook volgt uit het bestreden besluit, gelezen in het licht van de eerste beschikking en de tijdelijke kaderregeling, dat de door de lidstaten vastgestelde lockdownmaatregelen gevolgen hebben voor de ondernemingen en dat de steunmaatregelen voor een beperkte periode gerechtvaardigd zijn om het liquiditeitstekort van deze ondernemingen op te vangen en ervoor te zorgen dat de door de uitbraak veroorzaakte verstoringen hun levensvatbaarheid, met name die van het midden- en kleinbedrijf, niet ondermijnen.

Partijen zijn het erover eens dat de hotelsector in Nederland ernstig is getroffen door de uitbraak van COVID-19 en door de in dat verband door de nationale autoriteiten genomen maatregelen, en dat steunmaatregelen als die waarop het bestreden besluit betrekking heeft, noodzakelijk zijn om dit te verhelpen. De noodzaak van de betrokken steunmaatregel wordt dus niet betwist.

Daarom moet volgens het EU-Gerecht worden vastgesteld dat het doel van de betrokken steunregeling voldoet aan de voorwaarden van artikel 107, lid 3, sub b, EU-Werkingsverdrag, aangezien het bestaan van zowel een ernstige verstoring van de Nederlandse economie door de uitbraak van COVID-19 als aanzienlijke negatieve gevolgen daarvan voor verschillende bedrijfssectoren, waaronder de Nederlandse hotelsector, in het bestreden besluit rechtens genoegzaam is aangetoond.

De argumenten van verzoekster ontleend aan het selectieve karakter van de steunmaatregel en het feit dat deze de mededinging vervalst, worden door het EU-Gerecht direct afgewezen omdat ze niet ter zake doen. Het EU-Gerecht stelt vast dat verzoekster met deze argumenten slechts aantoont wat de Commissie reeds in het bestreden besluit had vastgesteld, namelijk het selectieve karakter van de steunmaatregel en het feit dat deze de mededinging vervalst. Bovendien zijn deze kenmerken inherent aan het begrip "staatssteun".

Het argument van verzoekster dat de betrokken steunmaatregel ongeschikt is enerzijds omdat grote ondernemingen van het voordeel van de steun worden uitgesloten en anderzijds dat het maximale steunbedrag ontoereikend is, noopt het EU-Gerecht om na te gaan of de maatregel in overeenstemming is met het beginsel van gelijke behandeling en of deze geschikt is om zijn doel te bereiken.

Het EU-Gerecht brengt in herinnering dat het beginsel van gelijke behandeling vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld en dat verschillende situaties niet op dezelfde wijze worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.

De tijdelijke kaderregeling, die het referentiekader vormt voor de beoordeling of een in het kader van de COVID-19-uitbraak toegekende steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, sub b, erkent dat kmo's zich in een bijzondere situatie bevinden ten opzichte van grotere ondernemingen, ook al kunnen ook grotere ondernemingen onder een steunregeling vallen.

Het EU-Gerecht stelt vast dat de Nederlandse autoriteiten de bijzondere situatie van KMO's in de nationale economie duidelijk hebben uiteengezet en gemotiveerd: de KMO's werden niet alleen bijzonder getroffen door de uitbraak van COVID-19, maar vertegenwoordigden bijna alle geregistreerde ondernemingen en zorgden voor 71 procent van de werkgelegenheid. De Nederlandse autoriteiten waren dus van mening dat vooral de continuïteit van de activiteiten van deze ondernemingen moest worden gewaarborgd. Deze overwegingen zijn door de bestreden beschikking niet gewijzigd en de juistheid ervan is niet betwist.

Daarom moet volgens het EU-Gerecht worden vastgesteld dat KMO's en grote ondernemingen, zoals Bastion, zich niet in een vergelijkbare situatie bevonden, zowel wat betreft de bepalingen van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie in het kader van de COVID-19-uitbraak, als wat betreft de omstandigheden die de Nederlandse economie kenmerken.

Het feit dat de steunregeling later is gewijzigd om ondernemingen op te nemen die thans van steun zijn uitgesloten, kan volgens het EU-Gerecht op zich niet leiden tot de onrechtmatigheid van de regeling. Bovendien volgt noch uit artikel 108, lid 3, noch uit artikel 107, lid 3, sub b, EU-Werkingsverdrag dat de lidstaten verplicht zijn alle door een buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade te vergoeden, zodat zij evenmin verplicht kunnen worden steun te verlenen aan alle slachtoffers van die schade.

Het argument van verzoekster dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omdat grote ondernemingen van de steun zijn uitgesloten hoewel zij zich in een situatie bevinden die juridisch en feitelijk vergelijkbaar is met die van KMO's, moet volgens het EU-Gerecht als ongegrond worden afgewezen.

Wat de argumenten van verzoekster inzake de ontoereikendheid van het steunbedrag betreft, wijst het EU-Gerecht erop dat lidstaten niet verplicht zijn steunmaatregelen te nemen om een ernstige verstoring in de economie op te heffen in de zin van artikel 107, lid 3, sub b, EU-Werkingsverdrag. Artikel 108, lid 3, verplicht de lidstaten weliswaar om hun steunvoornemens bij de Commissie aan te melden alvorens deze ten uitvoer te leggen, maar niet om steun te verlenen. Daarnaast kan een steunmaatregel gericht zijn op het opheffen van een ernstige verstoring in de economie, overeenkomstig artikel 107, lid 3, sub b, ongeacht het feit dat die verstoring daarmee niet volledig wordt opgeheven. Noch uit artikel 108, lid 3, noch uit artikel 107, lid 3, onder b), EU-Werkingsverdrag volgt dus dat de lidstaten verplicht zijn een ernstige verstoring van hun economie volledig op te heffen.

Het EU-Gerecht verwerpt dan ook het argument van verzoekster dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omdat het bedrag van de steunmaatregel ontoereikend is om een ernstige verstoring van de economie doeltreffend op te heffen.

In het licht van alle bovenstaande overwegingen verwerpt het EU-Gerecht het eerste rechtsmiddel.

Met het tweede rechtsmiddel stelt verzoekster dat de Commissie onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zij heeft besloten geen bezwaar te maken tegen de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt, gelet op de selectiviteit van die maatregel. Verzoekster vindt met name dat zij niet kan vaststellen waarom het onderscheid tussen KMO's en andere ondernemingen niet onverenigbaar met de interne markt is geacht.

Het EU-Gerecht overweegt dat de bestreden maatregel een besluit is om geen bezwaar te maken op grond van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag. Uit de rechtspraak volgt dat een dergelijk besluit, dat binnen een korte termijn wordt genomen, slechts de redenen moet vermelden waarom de Commissie van mening is dat zij geen ernstige moeilijkheden ondervindt bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt. Zelfs een beknopte motivering van dit besluit moet als voldoende worden beschouwd om te voldoen aan het in artikel 296, lid 2, EU-Werkingsverdrag neergelegde motiveringsvereiste, indien zij niettemin op duidelijke en ondubbelzinnige wijze de redenen uiteenzet waarom de Commissie van mening is dat zij geen ernstige moeilijkheden ondervindt, waarbij de vraag naar de gegrondheid van de motivering een andere kwestie is.

Ondanks de aard van de bestreden beschikking en de uitzonderlijke omstandigheden waarin zij is vastgesteld, stelt het EU-Gerecht vast dat deze uitgebreide informatie bevat die het mogelijk maakt de feitelijke en juridische gronden te begrijpen waarop de Commissie heeft besloten geen bezwaar te maken tegen de betrokken steunregeling. Ook heeft de Commissie in het bestreden besluit uiteengezet waarom de betrokken steunregeling voldeed aan de voorwaarden van artikel 107, lid 3, sub b, EU-Werkingsverdrag.

Met betrekking tot de motivering van het bestreden besluit inzake de uitsluiting van andere ondernemingen dan KMO's van het voordeel van de steun, herinnert het EU-Gerecht eraan dat het EU-Hof reeds heeft geoordeeld dat de motiveringsplicht in beginsel beperkt is tot de redenen waarom een bepaalde categorie marktdeelnemers voor een bepaalde maatregel in aanmerking komt, en niet betekent dat de uitsluiting van alle andere marktdeelnemers die zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden, moet worden gemotiveerd. Aangezien het aantal categorieën die van het voordeel van een maatregel worden uitgesloten, potentieel onbeperkt is, kan de Commissie niet worden verplicht om voor elk van hen een specifieke motivering te geven (zie ook Nuova Agricast, C- 390/06).

In het onderhavige geval, dat betrekking heeft op een steunregeling die voor nagenoeg de gehele economie van een lidstaat geldt, zodat het aantal marktdeelnemers dat van het voordeel van de regeling wordt uitgesloten, potentieel onbeperkt kan zijn, gaat de motiveringsplicht van de Commissie niet zo ver dat zij moet onderzoeken of alle of sommige van de aldus uitgesloten marktdeelnemers zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de begunstigden van de steun en dat zij in voorkomend geval de uitsluiting van al deze marktdeelnemers van het genot van de steun moet rechtvaardigen.

Aangezien het bestreden besluit, gelezen in het licht van de oorspronkelijke beschikking, bovendien enerzijds de kenmerken van de steunregeling vaststelt, waaronder de criteria om ervoor in aanmerking te komen, en anderzijds beknopt de redenen uiteenzet waarom de Commissie deze regeling verenigbaar achtte met de interne markt, stelt zij verzoekster in staat haar recht op een doeltreffende voorziening in rechte uit te oefenen en stelt zij het Gerecht in staat zijn toetsingsbevoegdheid uit te oefenen.

Het EU-Gerecht verwerpt ook het tweede rechtsmiddel.

Meer informatie:
ECER-dossier: Staatssteun