EU hoeft derde landen niet gelijk te behandelen

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 21 december 2016in de zaak C-272/15, Swiss International Air Lines AG tegen The Secretary of State for Energy and Climate Change en Environment Agency

Swiss International Air Lines, een in Zwitserland gevestigde luchtvaartmaatschappij, heeft volgens de normale regels van richtlijn 2003/87 broeikasgasemisserechten ingeleverd voor de vluchten die zij in de loop van dat jaar heeft uitgevoerd tussen de lidstaten van de EER en Zwitserland.

Bij besluit 377/2013 heeft de EU een tijdelijke afwijking van de normale regels ingesteld, waardoor nagenoeg alle derde landen tijdelijk werden vrijgesteld van de inlevering van broeikasgasemissierechten. Dit besluit moest de besluitvorming vergemakkelijken in de Intenationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) over een mondiaal systeem van broeikasgasemissierechten in de luchtvaart. Van deze tijdelijke afwijking konden de volgende landen echter niet profiteren: de lidstaten van de Europese Economische Ruimte, de Europese vrijhandelassociatie en de landen die een toetredingsverdrag met de EU hadden ondertekend. Deze situatie werd gerechtvaardigd met de EU-doelstelling om in 2020 de CO2 uitstoot in de EU met 20 % te verminderen.

Swiss International heeft voor de Britse rechter aangevoerd dat besluit 377/2013 het beginsel van gelijke behandeling schendt door te bepalen dat vluchten tussen de lidstaten van de EER en Zwitserland niet vallen onder de afwijking van de bepalingen van richtlijn 2003/87 die geldt voor vluchten van en naar bijna alle derde landen.

Deze rechter legt de vraag naar de geldigheid van besluit 377/2013 voor aan het EU-Hof.

Het EU-Hof overweegt dat het gemaakte onderscheid tussen verschillende vluchten van en naar derde landen uitsluitend is gebaseerd op het buiten de Unie gelegen land van bestemming of herkomst van deze vluchten. Een dergelijk onderscheid houdt een verschil in behandeling tussen derde landen in.

Het EU-Hof onderzoekt vervolgens of een verschil in behandeling tussen derde landen onder het beginsel van gelijke behandeling valt. Dat beginsel is vastgelegd in artikel 20 en artikel 21 van het EU-Handvest van de grondrechten.

Het Hof overweegt dat de externe aspecten van het intern beleid van de Unie onder de bevoegdheden van de Unie op het gebied van de externe betrekkingen vallen. Besluit 377/2013 is een maatregel die is genomen in het kader van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van de externe betrekkingen, namelijk om de besluitvorming in ICAO te vergemakkelijken, en is het aangenomen op grond van de externe bevoegdheid inzake milieu die voortvloeit uit artikel 192, lid 1, EU-Werkingsverdrag, gelezen in samenhang met artikel 191, lid 1, vierde streepje, van het EU-Werkingsverdrag.

Externe betrekkingen worden echter onderhouden door een veelvoud van maatregelen die niet beperkt zijn tot maatregelen die gelden ten aanzien van alle derde landen. In het kader van deze betrekkingen kan dus ook op één of enkele derde landen worden gefocust.

De instellingen en organen van de Unie beschikken over een ruime beleidsmarge bij het onderhouden van hun externe betrekkingen. In het kader van de externe betrekkingen worden immers noodzakelijkerwijze politieke keuzes gemaakt. De Unie moet dus in staat zijn om haar politieke keuzes te maken en om derde landen van elkaar te onderscheiden naargelang van de nagestreefde doelstellingen, zonder gehouden te zijn om alle landen gelijk te behandelen. De uitoefening van de prerogatieven van de instellingen en organen van de Unie op het gebied van het buitenlandse beleid kan dus tot gevolg hebben dat een derde land anders wordt behandeld dan andere derde landen.

In dit verband dient er op gewezen te worden dat het Unierecht geen expliciete verplichting aan de Unie oplegt om alle derde landen gelijk te behandelen. In het internationale publiekrecht ontbreekt een algemeen beginsel van gelijke behandeling van derde landen. Aangezien de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling op derde landen de actiemogelijkheden van de Unie op internationaal vlak eenzijdig zou beperken, kan de Unie een dergelijk vereiste niet hebben erkend zonder in de Verdragen uitdrukkelijk in de gelijke behandeling van derde landen te voorzien.

Zo bestaat er volgens vaste rechtspraak van het Hof geen algemeen beginsel in het EU-Werkingsverdrag dat de Unie verplicht om in het kader van haar externe betrekkingen derde landen in alle opzichten gelijk te behandelen, en kunnen marktdeelnemers zich geenszins op het bestaan van een dergelijk beginsel beroepen.

Het EU-Hof verwerpt de stelling van Swiss International dat het EU-Hof in die rechtspraak slechts een beperkte uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling heeft aanvaard, met name door het sluiten van een internationale overeenkomst die een verschil in behandeling van derde landen rechtvaardigt.

Volgens het EU-Hof kan uit die vaste rechtspraak, in tegenstelling tot wat Swiss International betoogt, niet worden afgeleid dat de Unie in haar betrekkingen met derde landen in principe het beginsel van gelijke behandeling moet eerbiedigen. De eerdere rechtspraak heeft juist tot doel om de instellingen en organen van de Unie vrij te stellen van de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling ten aanzien van derde landen teneinde hun beleidsvoerend vermogen op internationaal vlak niet te beknotten. Zo heeft het Hof in het algemeen opgemerkt dat een verschil in behandeling tussen derde landen niet strijdig is met het Unierecht, en heeft het benadrukt dat er geen enkele verplichting bestaat om derde landen gelijk te behandelen.

Voorts beperkt deze rechtspraak zich niet tot situaties waarin de Unie haar externe bevoegdheid vooraf heeft uitgeoefend door middel van een extern optreden, zoals een internationaal akkoord, maar betreft zij een verschil in behandeling tussen derde landen dat zich eveneens uitstrekt tot unilaterale maatregelen van de Unie die ertoe strekken het sluiten van een internationale overeenkomst te bevorderen, zoals besluit 377/2013.

Het EU-Hof concludeert daarom dat de geldigheid van besluit 377/2013 niet kan worden betwijfeld.