EU-Hof: aanscherping vuurwapenrichtlijn is rechtsgeldig

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 3 december 2019 in de zaak C-482/17, Tsjechische Republiek tegen Parlement en Raad.

Tsjechië heeft beroep ingesteld tegen richtlijn 2017/853 (hierna: „bestreden richtlijn”) Bij deze richtlijn hebben het Europees Parlement en de Raad richtlijn 91/477/EEG van de Raad inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens (hierna: „richtlijn inzake vuurwapens”) gewijzigd. Volgens het Hof leveren de maatregelen die het Europees Parlement en de Raad bij de bestreden richtlijn hebben vastgesteld, geen schending op van de beginselen van bevoegdheidstoedeling, evenredigheid, rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen en non-discriminatie, die de Tsjechische Republiek ter ondersteuning van haar beroep aanvoert.

Met het oog op de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen van de Schengenzone heeft de richtlijn inzake vuurwapens een geharmoniseerd minimumkader ingevoerd voor het bezit en de verwerving van vuurwapens en voor de overbrenging ervan tussen de lidstaten. Zij bepaalt daartoe de voorwaarden waaronder het is toegestaan om vuurwapens van verschillende categorieën aan te schaffen en te bezitten, maar bepaalt ook dat om redenen van openbare veiligheid de verwerving van bepaalde typen vuurwapens moet worden verboden.

Naar aanleiding van een aantal terreuraanslagen hebben het Europees Parlement en de Raad in 2017 de bestreden richtlijn vastgesteld om strengere regels in te voeren voor de gevaarlijkste vuurwapens, onbruikbaar gemaakte vuurwapens en semiautomatische vuurwapens. Tegelijk beoogt deze richtlijn het vrije verkeer van bepaalde wapens te vergemakkelijken door met name markeringsregels vast te stellen.

Voor automatische vuurwapens die zijn omgebouwd tot semiautomatische vuurwapens – die in beginsel verboden zijn – bevat de bestreden richtlijn een afwijking waarvan de voorwaarden alleen worden vervuld door Zwitserland, dat tot de Schengenzone behoort en waarop de richtlijn inzake vuurwapens van toepassing is. Het gaat met name om de voorwaarde dat het betrokken land een algemene militaire dienstplicht kent en gedurende de laatste 50 jaar een systeem heeft toegepast waarbij militaire vuurwapens worden overgedragen aan personen die het leger verlaten.

De Tsjechische Republiek heeft bij het Hof beroep tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden richtlijn ingesteld. Zij werd in deze procedure ondersteund door Hongarije en Polen, terwijl het Europees Parlement en de Raad werden ondersteund door Frankrijk en de Europese Commissie.

Wat betreft de vermeende schending van het beginsel van bevoegdheidstoedeling heeft het Hof om te beginnen in herinnering gebracht dat ook wanneer een op artikel 114 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) gebaseerde handeling, zoals richtlijn 91/477, alle handelsbelemmeringen op het gebied dat zij harmoniseert al heeft weggenomen, de Uniewetgever niet de mogelijkheid kan worden ontnomen om deze handeling op grond van die bepaling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden, gelet op zijn taak om toe te zien op de bescherming van de in de Verdragen erkende algemene belangen. Tot deze algemene belangen behoren de bestrijding van internationaal terrorisme en ernstige criminaliteit alsook de handhaving van de openbare veiligheid.

Vervolgens heeft het Hof gepreciseerd dat waar het gaat om een regeling die een bestaande regeling wijzigt, bij de bepaling van de rechtsgrondslag van de wijzigingsregeling rekening moet worden gehouden met de te wijzigen bestaande regeling, met name met het doel en de inhoud daarvan. Als alleen de wijzigingshandeling in aanmerking wordt genomen, zou dat immers tot de paradoxale situatie kunnen leiden dat deze handeling niet op grond van artikel 114 VWEU kan worden vastgesteld, maar dat de Uniewetgever wel tot hetzelfde normatieve resultaat kan komen door de oorspronkelijke handeling in te trekken en op grond van dat artikel na een volledige herziening in een nieuwe handeling te gieten. Het Hof heeft bijgevolg geconstateerd dat de rechtsgrondslag waarop de bestreden richtlijn moest worden vastgesteld, diende te worden bepaald aan de hand van zowel de context die richtlijn 91/477 biedt als de regeling die resulteert uit de wijzigingen die door de bestreden richtlijn in richtlijn 91/477 zijn aangebracht.

Tot slot heeft het Hof het doel en de inhoud van richtlijn 91/477 vergeleken met die van de bestreden richtlijn en vastgesteld dat beide richtlijnen ertoe strekken de bepalingen van de lidstaten inzake het vrije verkeer van vuurwapens voor civiel gebruik onderling aan te passen en tegelijkertijd deze vrijheid te regelen door middel van veiligheidswaarborgen die aan de aard van deze goederen zijn aangepast, en dat de bestreden richtlijn het evenwicht dat richtlijn 91/477 tussen deze twee doelstellingen tot stand heeft gebracht, gewoon bijstelt om het aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden.

In dit verband heeft het Hof eraan herinnerd dat de harmonisatie van aspecten van de veiligheid van goederen een van de essentiële elementen is om de goede werking van de interne markt te garanderen, aangezien uiteenlopende regelingen op dit gebied belemmeringen voor het handelsverkeer kunnen creëren. Het Hof heeft benadrukt dat de bijzonderheid van vuurwapens gelegen is in het gevaar dat er zowel voor hun gebruikers als voor het grote publiek van uitgaat, zodat overwegingen van openbare veiligheid niet weg te denken zijn bij een regeling over de verwerving en het bezit van deze goederen.

In deze omstandigheden heeft het Hof geoordeeld dat de Uniewetgever de hem bij artikel 114 VWEU verleende beoordelingsmarge niet heeft overschreden door de bestreden richtlijn vast te stellen op grond van deze bepaling.

Wat betreft de vermeende schending van het evenredigheidsbeginsel heeft het Hof onderzocht of de Commissie volgens het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven (2016) formeel verplicht was een effectbeoordeling te verrichten voor de maatregelen die met de vaststelling van de bestreden richtlijn werden beoogd, om te kunnen nagaan of die maatregelen wel evenredig waren. Het heeft er in dit verband op gewezen dat een effectbeoordeling een stap in het wetgevingsproces is die in de regel moet worden gezet wanneer het wetgevingsinitiatief significante economische, ecologische of sociale gevolgen kan hebben. Uit de tekst van het Akkoord blijkt echter geen verplichting om in alle omstandigheden een dergelijke beoordeling te maken.

Wanneer geen effectbeoordeling wordt verricht, kan dat bijvoorbeeld niet als een schending van het evenredigheidsbeginsel worden aangemerkt indien de Uniewetgever zich in een bijzondere situatie bevindt waardoor hij daarvan moet afzien, voor zover hij tenminste over voldoende gegevens beschikt om te kunnen beoordelen of de voorgenomen maatregelen evenredig zijn.

In het vervolg van zijn arrest heeft het Hof geconstateerd dat de Uniewetgever beschikte over talrijke analysen en aanbevelingen over alle kwesties die in het betoog van de Tsjechische Republiek aan de orde werden gesteld, en dat, anders dan deze lidstaat stelt, de betwiste maatregelen in het licht van deze analysen en aanbevelingen niet kennelijk ongeschikt zijn om de doelstellingen te bereiken die erin bestaan de openbare veiligheid van de Unieburgers te verzekeren en de werking van de interne markt voor vuurwapens voor civiel gebruik te vergemakkelijken.

Het Hof heeft daarom geoordeeld dat de instellingen van de Unie in dit geval niet buiten de grenzen zijn getreden van de ruime beoordelingsbevoegdheid die hun toekomt in gevallen waarin zij dergelijke ingewikkelde politieke, economische of sociale beoordelingen en afwegingen moeten verrichten.

Tot slot heeft het Hof nog de argumenten van de Tsjechische Republiek afgewezen die meer specifiek gericht waren tegen bepalingen van de bestreden richtlijn die deze lidstaat in strijd achtte met de beginselen van evenredigheid, rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen van categorieën eigenaren of houders van wapens die door de bestreden richtlijn mogelijkerwijs aan een strengere regeling werden onderworpen, en non-discriminatie.

Wat dit laatste beginsel betreft, wijst het Hof er met name op dat bij de afwijking voor Zwitserland rekening wordt gehouden met zowel de cultuur en traditie van dit land als het feit dat dit land wegens die traditie over bewezen ervaring en het bewezen vermogen beschikt om de betrokken personen en wapens te traceren en te controleren, waardoor kan worden aangenomen dat de door de bestreden richtlijn nagestreefde doelstellingen van openbare veiligheid, ondanks die afwijking, zullen worden bereikt. Aangezien geen enkele lidstaat van de Europese Unie zich in een situatie lijkt te bevinden die vergelijkbaar is met die van Zwitserland, is er geen sprake van discriminatie.