EU-Hof: aanwijzing van speciale beschermingszones in de zin van habitatrichtlijn verschilt van verplichting tot nemen van noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen

Het gaat om het arrest C-444/21 van het EU-Hof van 4 juli 2023 (Commissie- Ierland).

Achtergrond
Bij beschikking 2004/813 heeft de Europese Commissie een lijst van gebieden van communautair belang van de Atlantische biogeografische regio vastgesteld, waarvan er zich 413 op het grondgebied van Ierland bevinden. In artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn (92/43 zoals gewijzigd bij 2013/17) wordt een termijn van zes jaar gesteld om deze gebieden als speciale beschermingszones (SBZ’s) aan te wijzen. Voor Ierland verstreek deze termijn op 7 december 2010. De lijst werd bijgewerkt bij beschikkingen 2008/23 en 2009/96, waarbij voor Ierland 2 gebieden werden samengevoegd en 11 gebieden toegevoegd, zodat er in totaal 423 gebieden op Iers grondgebied zijn.

Bij brief van 23 april 2013 heeft de Commissie Ierland verzocht om informatie te verstrekken over de genomen maatregelen om te voldoen aan de bepalingen van artikel 4, lid 4, en artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. Met name over de geboekte vooruitgang bij de aanwijzing van de betrokken gebieden van communautair belang als SBZ’s, en over de mate waarin de instandhoudingsdoelstellingen en -maatregelen waren vastgesteld. Ierland antwoordt in september 2013, waarop de Commissie meent dat Ierland haar verplichtingen uit de habitatrichtlijn niet was nagekomen. De Commissie stuurt in februari 2015 een aanmaningsbrief. In (aanvullende) met reden omklede adviezen tussen 2016 en 2018 stelt de Commissie dat de tekortkomingen van Ierland betrekking hadden op: 255 gebieden van communautair belang, voor zover zij niet als SBZ’s waren aangewezen, 198 gebieden van communautair belang, voor zover daarvoor geen gedetailleerde instandhoudingsdoelstellingen waren vastgesteld, en alle 423 betrokken gebieden van communautair belang, voor zover daarvoor geen instandhoudingsmaatregelen waren vastgesteld.

In januari 2019 heeft Ierland verklaard dat het voornemens was om uiterlijk eind 2020 de overige gebieden aan te wijzen als SBZ’s en de instandhoudingsdoelstellingen voor deze gebieden vast te stellen, en dat deze gebieden reeds bescherming genoten als kandidaat-SBZ’s. Ierland verwees ook naar een programma ter uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen. Bij diverse e-mails tussen april 2019 en april 2020 heeft Ierland Commissie op de hoogte gesteld van de voortgang van de procedures voor de aanwijzing van de betrokken gebieden van communautair belang als SBZ en de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen.

De Commissie is van mening dat Ierland niet de nodige maatregelen had genomen ter nakoming van de krachtens artikel 4, lid 4, en artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn op deze lidstaat rustende verplichtingen, en stelt in juli 2021 beroep in bij het EU-Hof.

EU-Hof
Ter onderbouwing van haar beroep voert de Europese Commissie drie grieven aan. De eerste twee gaan over schending van artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn, en de derde over schending van artikel 6, lid 1. De Commissie stelt 1) dat 217 van de betrokken gebieden van communautair belang niet zijn aangewezen als speciale beschermingszones, 2) dat voor 140 van de betrokken gebieden van communautair belang geen instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgesteld, en 3) dat er voor geen van de betrokken gebieden van communautair belang toereikende maatregelen voor instandhouding zijn getroffen. Grief 1 en 2 worden aanvaard door het EU-Hof en grief 3 wordt slechts gegrond verklaard voorzover Ierland voor de 423 betrokken gebieden van communautair belang niet de nodige instandhoudingsmaatregelen heeft vastgesteld die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II bij de habitatrichtlijn.

Meer in het bijzonder stelt het EU-Hof:
-Door voor 217 van de 423 gebieden van communautair belang -die zijn opgenomen in de lijst bij beschikking 2004/813 tot vaststelling (op grond van de habitatrichtlijn) van de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio, zoals bijgewerkt bij beschikkingen 2008/23 en 2009/96- na te laten om deze zo spoedig mogelijk (uiterlijk binnen zes jaar) aan te wijzen als SBZ’s, is Ierland de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn;
-Door voor 140 van de 423 gebieden van communautair belang geen gedetailleerde gebied specifieke instandhoudingsdoelstellingen te formuleren, is Ierland de krachtens artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn, op deze lidstaat rustende verplichtingen niet nagekomen;
-Door na te laten om de nodige instandhoudingsmaatregelen vast te stellen die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II bij de habitatrichtlijn, die in de 423 gebieden van communautair belang voorkomen, is Ierland de krachtens artikel 6, lid 1, van de richtlijn, op deze lidstaat rustende verplichtingen niet nagekomen.

De Ierse regeling die volgens Ierland een toereikende bescherming biedt aan de betrokken gebieden van communautair belang die niet zijn aangewezen als SBZ’s, voldoet volgens het EU-Hof niet aan de in artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn opgenomen specifieke verplichting om gebieden formeel aan te wijzen als SBZ. Die verplichting is een verplichte fase van de bij deze richtlijn ingestelde beschermingsregeling voor habitats en soorten. De plicht voor lidstaten om de nodige instandhoudingsmaatregelen ter bescherming van de speciale beschermingszones vast te stellen uit artikel 6 van de habitatrichtlijn, verschilt volgens het EU-Hof van de in artikel 4, lid 4, van deze richtlijn bedoelde formele verplichting voor de lidstaten om gebieden van communautair belang aan te wijzen als SBZ. Aangaande de door Ierland benadrukte complexiteit van de formele aanwijzingsprocedure, die vooral gevolg is van het feit dat de eigenaren van de betrokken gebieden in rechte zijn opgekomen tegen de aanwijzing, herinnert het EU-Hof eraan dat lidstaten zich niet mogen beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van hun interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen.

Artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn maakt niet uitdrukkelijk melding van de verplichting om instandhoudingsdoelstellingen vast te stellen. Wel is vereist dat de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat bij de aanwijzing van de SBZ de prioriteiten vaststellen gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type habitat. De vaststelling van deze prioriteiten veronderstelt dat die instandhoudingsdoelstellingen reeds zijn vastgelegd. Mede gelet op de context en het doel van artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn, volgt volgens het EU-Hof uit deze bepaling weliswaar dat de aanwijzing van SBZ’s en de vaststelling van de instandhoudingsprioriteiten zo spoedig mogelijk moeten plaatsvinden, maar hoe dan ook uiterlijk zes jaar na het moment waarop een gebied volgens de procedure van lid 2 van artikel 4 van communautair belang is verklaard. Deze termijn geldt ook voor de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen, aangezien deze noodzakelijk zijn om deze prioriteiten vast te stellen en dus aan de vaststelling daarvan moeten voorafgaan. Hier voegt het EU-Hof aan toe dat alleen specifieke en nauwkeurige doelstellingen kunnen worden beschouwd als „instandhoudingsdoelstellingen” in de zin van de habitatrichtlijn.

Artikel 6, leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn voorzien respectievelijk in de verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de gebieden niet verslechtert en om een passende beoordeling te verrichten van plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor de gebieden. D oel van de bepalingen is bescherming van gebieden t egen verslechtering. Voor de uitvoering van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn kan het volgens het EU-Hof noodzakelijk zijn zowel maatregelen te nemen om externe, door de mens veroorzaakte aantastingen en verstoringen te vermijden, als maatregelen om natuurlijke ontwikkelingen af te remmen die de staat van instandhouding van de soorten en natuurlijke habitats in de SBZ’s kunnen verslechteren. De instandhoudingsmaatregelen van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn mogen in beginsel niet beperkt blijven tot maatregelen om door de mens veroorzaakte externe aantastingen en storingen te voorkomen en moeten zo nodig positieve, proactieve maatregelen omvatten die ertoe strekken het gebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Een omzettingsbesluit, waarbij enkel een voorafgaande toestemming wordt voorgeschreven voor de uitoefening van een activiteit die significante of schadelijke gevolgen kan hebben of kan leiden tot verslechtering van een gebied van communautair belang, volstaat volgens het EU-Hof niet om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn.

De tien nationale programma’s die Ierland heeft opgesteld op basis waarvan Ierland stelt volledige instandhoudingsmaatregelen te hebben vastgesteld, volstaan volgens het EU-Hof niet om het argument van de Commissie te weerleggen dat er geen sprake is van instandhoudingsmaatregelen voor betreffende gebieden . Ook is uit de informatie van Ierland niet op te maken dat de door deze lidstaat vastgestelde maatregelen voor betreffende gebieden stelselmatig instandhoudingsmaatregelen omvatten die zijn vastgesteld op basis van de ecologische vereisten van elke soort en elk habitattype die in die gebieden voorkomen, hetgeen is vereist ingevolge artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. De vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen vormt een verplichte en noodzakelijke stap tussen de aanwijzing van de SBZ en de uitvoering van instandhoudingsmaatregelen. Artikel 6, lid 1, van de richtlijn vereist volgens het EU-Hof niet dat de instandhoudingsmaatregelen worden vastgesteld nadat de instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgesteld. Dit neemt niet weg dat ook wanneer die doelstellingen na de vaststelling van de instandhoudingsmaatregelen worden vastgesteld, deze maatregelen aan die doelstellingen moeten beantwoorden.

Wanneer de Commissie voldoende bewijs heeft aangevoerd van een met de bepalingen van een richtlijn strijdige, herhaalde en bestendige praktijk van de autoriteiten van een lidstaat, is het aan deze lidstaat om de aldus overlegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd te bestrijden. Gelet op haar verplichting om de gestelde niet-nakoming aan te tonen, kan de Commissie zich tegelijkertijd niet, door de betrokken lidstaat een algemene en voortdurende niet-nakoming van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen te verwijten, onttrekken aan die verplichting om het bewijs van de verweten niet-nakoming te leveren op basis van concrete elementen waaruit schending van de door haar aangevoerde specifieke bepalingen blijkt, en zich niet louter op vermoedens of oppervlakkig causale verbanden baseren.

Het is aan de Commissie om aan te tonen dat de soorten en habitats die deze instelling bij wijze van voorbeeld heeft gegeven tot staving van de grief die strekt tot vaststelling van een algemene en voortdurende niet-nakoming van de verplichtingen van de habitatrichtlijn, representatief zijn voor alle betrokken gebieden van communautair belang. In deze zaak heeft de Commissie volgens het EU-Hof niet voldaan aan de bedoelde bewijslast. De Commissie heeft niet rechtens genoegzaam aangetoond dat de voorbeelden die zij ter illustratie geeft, representatief zijn voor alle betrokken gebieden van communautair belang. Voor in het bijzonder de vaststelling van de Commissie dat de geografische spreiding van de onderzochte gebieden een weerspiegeling is van de geografische vorm van het netwerk van gebieden van communautair belang en de SBZ’s in Ierland, merkt het EU-Hof op dat de Commissie in dit verband verwijst naar bijlagen die kaarten van Ierland bevatten. Uit het onderzoek van die kaarten kan echter geen conclusie worden getrokken over de vraag welke voorbeelden als representatief voor alle betrokken gebieden van communautair belang kunnen worden beschouwd. Daarom kan het argument van de Commissie dat de kwaliteit van de door Ierland vastgestelde instandhoudingsmaatregelen in het algemeen, systematisch en voortdurend ontoereikend was omdat zij onvoldoende nauwkeurig en gedetailleerd waren of omdat zij ontoereikend waren om alle belangrijke vormen van druk en bedreigingen aan te pakken, niet slagen. Daarom is de derde grief volgens het EU-Hof slechts gegrond voor zover Ierland voor de 423 betrokken gebieden van communautair belang niet de nodige instandhoudingsmaatregelen heeft vastgesteld die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II bij de habitatrichtlijn.

Meer informatie:
ECER-dossier: Klimaat en milieu