EU-Hof: Begrip ‘aanvang werkzaamheden’ in steunrichtsnoeren energie kan vragen om economische analyse van fase van ontwikkeling van investeringsproject en van waarschijnlijkheid van voltooiing
Nieuwsbericht | 20-10-2023
Het gaat om de uitspraak van het EU-Hof van 12 oktober 2023 in zaak C-11/22 (Est Wind Power). Achtergrond Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitleg van punt 19, onder 44), en voetnoot 66 van de mededeling van de Commissie, „Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020” (hierna: „richtsnoeren van 2014”). Het verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Est Wind Power OÜ (hierna: „EWP”) en Elering AS, transmissiesysteembeheerder, over de rechtmatigheid van een advies dat Elering op verzoek van EWP heeft uitgebracht en waarin wordt vastgesteld dat de voortgang van een project voor de bouw van een windmolenpark niet voldoet aan de vereisten van de nationale wettelijke regeling om EWP als „bestaande producent” van energie te kunnen aanmerken, en dus om haar subsidies voor de bouw van dat park toe te kennen.
Met het oog op de aanleg van een windmolenpark bestaande uit 28 windmolens met een totaal vermogen van 64,4 MW op het grondgebied van de gemeente Toila (Estland) (hierna: „gepland windmolenpark”), heeft EWP op in april 2004 een aansluitingsovereenkomst met Elering gesloten en uit hoofde daarvan kosten voor aansluiting op het betrokken net betaald ten bedrage van 522 813 euro.
EWP heeft in de loop van 2008 windmeetmasten op dit windmolenpark geïnstalleerd en daarvoor een bedrag van 212 002 euro betaald. Bij overeenkomst van mei 2010 heeft EWP de opstalrechten verworven voor de 28 percelen die voor de installatie van deze windmolens zouden worden gebruikt.
In 2016 heeft de gemeenteraad van Toila de voorwaarden voor de vormgeving van het geplande windmolenpark gepubliceerd en in februari 2016 heeft EWP de nodige bouwvergunningen aangevraagd. In april 2016 heeft het ministerie van Defensie geweigerd in te stemmen met de bouwplannen voor dat windmolenpark en bij besluit van april 2016 heeft de gemeenteraad van Toila geweigerd de door EWP aangevraagde bouwvergunningen af te geven. EWP heeft deze afwijzingsbesluiten aangevochten.
In september 2020 heeft EWP aan Elering op grond van de Estse wet op de elektriciteitsmarkt (ELTS) verzocht om een advies over de overeenstemming van het investeringsproject voor de bouw van het windmolenpark met de voorwaarden van die wet. In haar advies van april 2021 heeft Elering zich op het standpunt gesteld dat dit project niet aan die voorwaarden voldeed, met name omdat EWP op 31 december 2016 niet kon worden aangemerkt als „bestaande producent”. Indien dit wel het geval was geweest, zou EWP op basis van een bestaande steunregeling recht hebben gehad op steun voor de bouw van het geplande windmolenpark.
EWP heeft in mei 2021 beroep tot nietigverklaring van dit advies ingesteld bij de Estse bestuursrechter in eerste aanleg, de verwijzende rechter, en aan deze rechter verzocht Elering te gelasten de aanvraag opnieuw te onderzoeken. Het hoofdgeding heeft dus betrekking op de rechtmatigheid van dat advies.
De verwijzende rechter wijst erop dat overeenkomstig de ELTS een producent die uiterlijk op 31 december 2016 de werkzaamheden aan een investeringsproject voor productie-installaties heeft aangevangen, onder het begrip „bestaande producent” valt voor zover hij „is gestart met de bouwwerkzaamheden” voor dit investeringsproject of „een andere toezegging heeft gedaan die genoemd investeringsproject onomkeerbaar maakt”, met dien verstande dat de aankoop van het perceel waarop de productie-installatie zich bevindt, het verkrijgen van vergunningen en voorbereidende werkzaamheden niet gelden als toezeggingen die het investeringsproject onomkeerbaar maken.
EWP en Elering zijn het oneens over de vraag of EWP op 31 december 2016 „was gestart met de bouwwerkzaamheden” voor het geplande windmolenpark dan wel „een andere toezegging had gedaan die een dergelijk investeringsproject onomkeerbaar maakt”. Partijen zijn het met name oneens over de definitie van het begrip „onomkeerbaar investeringsproject”, en wel met betrekking tot de vraag of dit begrip impliceert dat een economische analyse wordt verricht van het aandeel van de voor het betrokken investeringsproject gemaakte kosten in de totale kostprijs van het project en of, indien Elering een deel van de gemaakte kosten beschouwt als voorbereidende werkzaamheden of als kosten die geen deel uitmaken van de onomkeerbare kosten, zoals die voor de aankoop van gronden of de verwerving van een recht van opstal, deze in het kader van een dergelijke economische analyse eveneens moeten worden uitgesloten van de totale kostprijs van dat project. Partijen zijn het ook oneens over de vraag of verzoekster op 31 december 2016 beschikte over de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van dat project en of deze nationale vergunning noodzakelijkerwijs een bouwvergunning moet zijn, dan wel of het ook kan gaan om een stedenbouwkundig planningsdocument.
EWP is van mening dat zij „is gestart is met de bouwwerkzaamheden” voor het geplande windmolenpark, aangezien zij vóór 31 december 2016 windmeetmasten en een post voor de aansluiting van dit park op het onderstation heeft gebouwd. Elering kwalificeert de uitgaven die zijn gedaan voor de bouw van windmeetmasten en de aansluitingskosten als „onomkeerbare uitgaven”, maar is van mening dat dergelijke investeringen niet volstaan om aan te tonen dat het betrokken investeringsproject zeer waarschijnlijk zal worden voltooid. Ook vindt Elering dat evenmin kan zijn voldaan aan de voorwaarde van de ELTS inzake de start van de bouwwerkzaamheden, aangezien dan het systeem van deze bepaling zou worden uitgehold.
De verwijzende rechter merkt op dat hij de Europese Commissie in het kader van het hoofdgeding heeft verzocht om een advies over de vraag of overweging 42 van het besluit van 2017 en het daarin gebruikte begrip „bestaande producenten” zo moeten worden uitgelegd dat op 1 januari 2017 „de projectinitiatiefnemers de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van een investeringsproject moeten hebben verkregen en het recht moeten hebben om het perceel waarop het project zal worden gerealiseerd te gebruiken”, om te kunnen worden geacht onder dit begrip te vallen en aldus op grond van dat besluit staatssteun te ontvangen die verenigbaar is met de interne markt. De Commissie heeft in een advies van januari 2020 geantwoord dat overweging 42 zo moet worden uitgelegd dat het voorschrijft dat op 1 januari 2017 „de projectinitiatiefnemers de nationale vergunning die vereist is voor de uitvoering van het project, hebben verkregen en het recht hebben om het perceel waarop het project zal worden gerealiseerd, te gebruiken”. Zij heeft daaraan toegevoegd dat aan deze twee voorwaarden moet zijn voldaan en er zich tegelijkertijd één van de drie in de eerste volzin van punt 19, onder 44), van de richtsnoeren van 2014 genoemde situaties moet hebben voorgedaan, opdat een onderneming als een „bestaande producent” kan worden beschouwd en dus op grond van dat besluit in aanmerking kan komen voor staatssteun die verenigbaar is met de interne markt.
Gelet op dit advies meent de verwijzende rechter dat hij meer duidelijkheid nodig heeft over de begrippen „aanvang van de werkzaamheden”, „bouwwerkzaamheden in verband met de investering”, „andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt” en „vereiste nationale vergunning voor de uitvoering van het investeringsproject” als bedoeld in punt 19, onder 44), en punt 42 van de richtsnoeren van 2014, alsmede over de vereisten die de nationale administratieve instantie op grond van deze begrippen moet stellen bij de beoordeling van de waarschijnlijkheid dat een investeringsproject zal worden voltooid.
De verwijzende rechter vraagt zich ook af of de overwegingen in de punten 61 en 68 van het arrest Eesti Pagar (C‑349/17), volgens welke de criteria inzake steun duidelijk moeten zijn en door de bevoegde nationale instanties eenvoudig moeten kunnen worden toegepast, zich niet verzetten tegen een dergelijke ingewikkelde economische beoordeling per geval.
De verwijzende rechter schorst de behandeling van de zaak en verzoekt het EU-Hof om een prejudiciële beslissing over in totaal een achttal vragen.
EU-Hof Het EU-Hof stelt dat:
Meer informatie: ECER-dossier: Staatssteun ECER-dossier: Energie
