EU-Hof: Bij herinvoering interne grenscontroles terugkeerrichtlijn van toepassing op iedere derdelander die lidstaat binnenkomt zonder te voldoen aan voorwaarden voor toegang of verblijf
Nieuwsbericht | 25-09-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 21 september 2023 in de zaak C-143/22 (ADDE e.a.). Achtergrond Een aantal Franse verenigingen, waaronder de Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), bestrijdt in het kader van een bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) ingesteld beroep tot nietigverklaring van de Franse wet (ordonnantie nr. 2020‑1733) de geldigheid van die ordonnantie. Het gaat met name om de grond dat het uit de ordonnantie voortvloeiende artikel L. 332‑3 van het gewijzigde CESEDA (de Franse wet voor een gecontroleerde migratie, een effectief asielrecht en een geslaagde integratie) in strijd is met richtlijn 2008/115 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (de Terugkeerrichtlijn). Dit voor zover het CESEDA toestaat beslissingen tot weigering van toegang te nemen aan de binnengrenzen waar grenstoezicht is heringevoerd.
De Conseil d’État, de verwijzende rechter, wijst erop dat het EU-Hof in het arrest van 19 maart 2019, Arib e.a. (C‑444/17) heeft geoordeeld dat artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 32 van de Schengengrenscode (EU-Verordening 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen), niet van toepassing is op de situatie waarin een derdelander vlak bij een binnengrens is aangehouden en illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, en dat dit zelfs geldt wanneer deze lidstaat krachtens artikel 25 van die grenscode het toezicht aan deze grens heeft heringevoerd wegens een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van deze lidstaat.
De verwijzende rechter is van mening dat moet worden nagegaan of in een geval als in deze zaak aan de orde is, aan een vreemdeling die rechtstreeks afkomstig is van het grondgebied van een staat die partij is bij de Schengenovereenkomst en zich bij een aangewezen grensdoorlaatpost meldt zonder in het bezit te zijn van documenten waaruit blijkt dat hij gerechtigd is Frankrijk in te reizen of er te verblijven, de toegang kan worden geweigerd op grond van artikel 14 van de Schengengrenscode, zonder dat richtlijn 2008/115 van toepassing is.
De verwijzende rechter schorst de behandeling van de zaak en verzoekt het EU-Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
Kan, in geval van tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen, onder de voorwaarden van titel III, hoofdstuk II, van de Schengengrenscode, aan een vreemdeling die rechtstreeks afkomstig is van het grondgebied van een staat die partij is bij de Schengenovereenkomst, bij controles aan die grens de toegang worden geweigerd op grond van artikel 14 van die grenscode, zonder dat richtlijn 2008/115 van toepassing is?
EU-Hof Dit arrest draait in wezen om de vraag of een lidstaat die op grond van de Schengengrenscode beslist om het grenstoezicht aan de binnengrenzen her in te voeren, verplicht is om de bepalingen van richtlijn 2008/115 toe te passen, dan wel zich kan beroepen op artikel 14 van die code om een besluit tot weigering van toegang vast te stellen. Het EU-Hof beantwoordt de prejudiciële vraag als volgt. De Schengengrenscode en de Terugkeerrichtlijn moeten zo worden uitgelegd dat een lidstaat die het grenstoezicht tijdelijk heeft heringevoerd aan zijn binnengrenzen, op grond van een toepassing naar analogie van artikel 14 van die grenscode de toegang kan weigeren aan een vreemdeling die zich bij een op het grondgebied van die lidstaat gelegen aangewezen grensdoorlaatpost meldt waar dat toezicht wordt verricht, mits op die derdelander met betrekking tot zijn verwijdering de in deze richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke normen en procedures worden toegepast.
Daartoe overweegt het EU-Hof ten eerste dat door herinvoering van de interne grenscontroles de bepalingen van de Schengengrenscode over buitengrenzen van toepassing zijn. Daardoor kan een derdelander die niet aan de toegangsvoorwaarden voldoet de toegang tot het grondgebied van de betreffende lidstaat worden geweigerd op grond van artikel 14 van de Schengengrenscode.
Een derdelander die niet aan de voorwaarden voor toegang, verblijf of vestiging voldoet is daardoor illegaal in de zin van de terugkeerrichtlijn. Lidstaten kunnen er echter voor kiezen deze richtlijn niet toe te passen op derdelanders aan wie de toegang aan een buitengrens van een lidstaat is geweigerd. Het EU-Hof herinnert eraan dat deze situatie geen betrekking heeft op overschrijding van de binnengrenzen, zelfs niet wanneer de interne grenscontroles zijn heringevoerd. Bijgevolg oordeelt het EU-Hof dat een lidstaat in die situatie niet kan afwijken van de normen en procedures die in de terugkeerrichtlijn zijn voorgeschreven.
Hoewel de betreffende lidstaat dus de Schengengrenscode mag toepassen, moet die lidstaat er tegelijkertijd ook voor zorgen dat deze toepassing niet in strijd is met de in de terugkeerrichtlijn voorgeschreven procedures. Dat deze op de lidstaat rustende verplichting af kan doen aan de doeltreffendheid van een toegangsweigering doet hier volgens het EU-Hof niet aan af.
Dit brengt met zich mee dat de lidstaat de regels van de terugkeerrichtlijn, zoals verder uitgewerkt in de rechtspraak van het EU-Hof, jegens de betreffende derdelander moet volgen. Zo moet er een terugkeerbesluit worden uitgevaardigd en in beginsel een vrijwillige vertrektermijn worden geboden. Slechts als uiterste middel kan tot gedwongen verwijdering worden overgegaan en ook mag een derdelander slechts onder bepaalde welomschreven gevallen in bewaring worden gehouden. Dit mag ook als deze derdelander een ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt.
Tot slot merkt het EU-Hof op dat de toepassing van de terugkeerrichtlijn in voornoemde procedures niet van dien aard is dat de handhaving van de openbare orde en binnenlandse veiligheid in de zin van artikel 72 EU-Werkingsverdrag daardoor onmogelijk wordt. Deze richtlijn ontneemt lidstaten immers niet de mogelijkheid straffen op te leggen op strafbare feiten die niet uitsluitend verband houden met illegale binnenkomst, ook als de terugkeerprocedure nog niet helemaal is doorlopen. Meer informatie: Persbericht Curia ECER-dossier: Asiel en immigratie
