EU-Hof: de niet vermelding van een bepaalde bedrijfstak in staatssteunrichtsnoeren verhindert niet dat lidstaat steun voor ondernemingen aanmeldt op grond van een richtlijn
Nieuwsbericht | 27-07-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 13 juli 2023 in de gevoegde zaken C-73/22 P en C-77/22 P (Grupa Azoty e.a. - Commissie).
Achtergrond Rekwiranten in deze zaken zijn ondernemingen uit Polen, Roemenië, Griekenland, Duitsland, België, Spanje, Frankrijk, Finland en Nederland die actief zijn in de sector van de productie van stikstofhoudende producten en meststoffen. Deze sector komt niet voor op de lijst in bijlage I bij de „Richtsnoeren betreffende bepaalde staatssteunmaatregelen in het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten na 2021” (hierna: litigieuze richtsnoeren) (mededeling van de Commissie van 25 september 2020, gepubliceerd in het Publicatieblad van de EU van 25 september 2020 (PB 2020, C 317, blz. 5), met als opschrift „Bedrijfstakken die worden geacht aan een reëel koolstofweglekrisico te zijn blootgesteld als gevolg van indirecte emissiekosten”. Punt 64 van de litigieuze richtsnoeren bepaalt dat zij vanaf 1 januari 2021 in de plaats komen van de op 5 juni 2012 gepubliceerde richtsnoeren betreffende bepaalde staatssteunmaatregelen in het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten na 2012 (PB 2012, C 158, blz. 4). De sector van de productie van stikstofhoudende producten en meststoffen was wel opgenomen in de lijst in bijlage II, met als opschrift „Bedrijfstakken en deeltakken die ex ante worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2-weglekrisico als gevolg van indirecte emissiekosten”, bij de op 5 juni 2012 bekendgemaakte richtsnoeren, welke bijlage van toepassing was tot en met 31 december 2020.
Bij verzoekschriften van december 2020 hebben rekwiranten krachtens artikel 263 EU-Werkingsverdrag beroep tot nietigverklaring van bijlage I bij de litigieuze richtsnoeren ingesteld.
De Europese Commissie heeft hierop excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Bij de bestreden beschikkingen heeft het EU-Gerecht de beroepen niet-ontvankelijk verklaard op grond dat rekwiranten, die geen adressaten van de litigieuze richtsnoeren zijn, door deze richtsnoeren niet rechtstreeks worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, EU-Werkingsverdrag, aangezien deze richtsnoeren geen rechtstreekse gevolgen hebben voor hun rechtspositie. Ook heeft het EU-Gerecht uiteengezet dat, indien een lidstaat geen enkele steunmaatregel vaststelt die onder de litigieuze richtsnoeren valt, de Commissie geen besluit op grond van verordening 2015/1589 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 EU-Werkingsverdrag (PB 2015, L 248, blz. 9) kan vaststellen. Ook in dat geval hebben deze richtsnoeren volgens het EU-Gerecht dus geen rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van rekwiranten.
Ter ondersteuning van hun hogere voorzieningen die rekwiranten instellen bij het EU-Hof voeren zij primair twee middelen aan, namelijk ten eerste ontoereikende motivering en ten tweede onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van de voorwaarde dat de natuurlijke of rechtspersoon die een beroep tot nietigverklaring instelt tegen een handeling die niet tot hem of haar is gericht, door die handeling rechtstreeks moet worden geraakt. In een subsidiair middel betogen zij dat het EU-Gerecht het onderzoek van de door de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid had moeten voegen bij het onderzoek ten gronde van de beroepen.
Het EU-Hof voegt de behandeling van de twee zaken.
EU-Hof Het EU-Hof stelt ten eerste dat geen van de twee onderdelen van het eerste middel gegrond is. Het EU-Hof wijst dit middel dan ook af.
Ten aanzien van het tweede middel herinnert het EU-Hof er aan dat uit de punten 7 en 9 van de litigieuze richtsnoeren blijkt dat deze richtsnoeren de vereisten bevatten waaraan moet worden voldaan opdat steunmaatregelen in het kader van het EU‐ETS (een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Unie), in het bijzonder de steunmaatregelen van artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Unie (PB 2003, L 275, blz. 32), als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd volgens artikel 107, lid 3, onder c), EU-Werkingsverdrag.
De vaststelling van dergelijke richtsnoeren sluit aan bij de uitoefening door de Commissie van haar exclusieve bevoegdheid om te beoordelen of steunmaatregelen verenigbaar zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, EU-Werkingsverdrag.
Door via richtsnoeren vast te stellen onder welke voorwaarden steunmaatregelen als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd, en door via de bekendmaking van die richtsnoeren aan te kondigen dat zij de daarin vervatte regels zal toepassen, legt de Commissie zichzelf beperkingen op bij de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid, in die zin dat de Commissie de voorgenomen staatssteun die een lidstaat bij haar heeft aangemeld in beginsel dient goed te keuren indien die staatssteun aan die regels voldoet. De Commissie kan in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (zie ook arresten Kotnik e.a., C‑526/14 en Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P).
Artikel 263, vierde alinea, EU-Werkingsverdrag, bepaalt dat een natuurlijke of rechtspersoon beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen. Het EU-Hof merkt in dit verband op dat rekwiranten niet kunnen worden aangemerkt als adressaten van de litigieuze richtsnoeren. Gelet op de bewoordingen van dit artikel 263, vierde alinea, was voor de procesbevoegdheid van rekwiranten op zijn minst vereist, dat die richtsnoeren hen rechtstreeks raken.
Volgens vaste rechtspraak vereist deze voorwaarde dat moet zijn voldaan aan twee cumulatieve criteria. Ten eerste moet de handeling rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van die persoon. Ten tweede moet die handeling aan degenen tot wie zij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laten, in die zin dat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en uitsluitend uit de regelgeving van de Unie voortvloeit, zonder dat andere uitvoeringsbepalingen hoeven te worden toegepast (arrest Commissie/Jiangsu Seraphim Solar System en Raad/Jiangsu Seraphim Solar System en Commissie, C‑439/20 P en C‑441/20 P).
De litigieuze richtsnoeren, die onder andere betrekking hebben op de steunmaatregelen die de lidstaten volgens artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87 zouden moeten vaststellen, brengen volgens het EU-Hof mee dat de Commissie in geval van de aanmelding van voorgenomen staatssteun die voldoet aan de criteria van deze richtsnoeren, daaronder begrepen de lijst van in aanmerking komende bedrijfstakken in bijlage I bij deze richtsnoeren, dit project in beginsel dient goed te keuren.
Aangezien rekwiranten actief zijn in een bedrijfstak die niet onder deze bijlage valt, is het volgens het EU-Hof uitgesloten dat zij zich op die verplichting van de Commissie kunnen beroepen. De richtsnoeren hebben volgens het EU-Hof juridisch echter niet tot gevolg dat rekwiranten de mogelijkheid wordt ontnomen om in aanmerking te komen voor de steunmaatregelen waarin artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87 voorziet.
In dit verband herinnert het EU-Hof eraan dat de vaststelling van richtsnoeren de Commissie niet ontslaat van haar verplichting om de uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken die een lidstaat in een specifiek geval kan inroepen om om rechtstreekse toepassing van artikel 107, lid 3, EU-Werkingsverdrag te verzoeken. Bovendien behouden lidstaten de mogelijkheid om staatssteun die niet aan de in deze richtsnoeren genoemde criteria voldoet, bij de Commissie aan te melden, en kan de Commissie dergelijke staatssteun in uitzonderlijke omstandigheden goedkeuren (zie met name eerdergenoemde arresten C‑526/14 en C‑284/21 P).
Niets staat dus in het kader van het EU-ETS eraan in de weg dat een lidstaat ten gunste van ondernemingen van een bedrijfstak die niet in bijlage I bij de litigieuze richtsnoeren is vermeld, bij de Commissie voorgenomen steun aanmeldt die overeenkomstig artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87 ertoe strekt een reëel koolstofweglekrisico te verminderen waaraan deze bedrijfstak volgens die lidstaat onderworpen is, en dat deze lidstaat de omstandigheden uiteenzet die kunnen rechtvaardigen dat de voorgenomen steun wordt goedgekeurd krachtens artikel 107, lid 3, onder c), EU-Werkingsverdrag, ook al heeft de Commissie in die richtsnoeren niet aangegeven dat deze bedrijfstak aan een dergelijk risico is blootgesteld.
De litigieuze richtsnoeren verminderen volgens het EU-Hof weliswaar de kansen van rekwiranten om steun te ontvangen volgens artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, maar zijn op zich niet beslissend voor de vraag of rekwiranten in aanmerking komen voor dergelijke steun en of de richtsnoeren dus geen rechtstreekse gevolgen hebben voor hun rechtspositie.
Het feit dat zij geen rechtstreeks beroep tegen de litigieuze richtsnoeren kunnen instellen leidt er volgens het EU-Hof niet toe dat zij geen effectieve rechterlijke bescherming genieten. Het procesrecht van de Unie verleent een natuurlijke of rechtspersoon immers de mogelijkheid om de onrechtmatigheid van richtsnoeren in te roepen tot staving van een beroep dat hij instelt tegen een in het licht van die richtsnoeren vastgestelde handeling die deze persoon raakt op een wijze die voldoet aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, EU-Werkingsverdrag (zie ook arrest Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P).
Voor zover rekwiranten zich beroepen op de situatie waarin de lidstaten besluiten om geen steun als bedoeld in artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87 toe te kennen, zodat de Commissie geen besluit tot goedkeuring of weigering van goedkeuring van voorgenomen steun in het licht van de litigieuze richtsnoeren vaststelt, moet volgens het EU-Hof bovendien worden aangenomen dat rekwiranten zich in een dergelijk geval daardoor niet in een nadelige concurrentiepositie kunnen bevinden ten opzichte van andere ondernemingen die in dezelfde bedrijfstak als zij economisch actief zijn. In die omstandigheden vereist het in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op een doeltreffende voorziening niet dat zij de rechtmatigheid van die richtsnoeren kunnen betwisten.
Het is dienaangaande vaste rechtspraak dat particulieren zich daadwerkelijk voor de rechter moeten kunnen beroepen op door hen aan de rechtsorde van de Unie ontleende rechten (arrest ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P). Het recht dat particulieren aan de Unierechtelijke regels inzake staatssteun ontlenen, is het recht om geen vervalsing van de mededinging te moeten ondergaan (zie arrest Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P).
Het EU-Hof concludeert dat het tweede middel ongegrond is.
Ook het subsidiaire middel wordt afgewezen door het EU-Hof en vervolgens wordt het beroep in zijn geheel verworpen door het EU-Hof.
Meer informatie: ECER-dossier: Staatssteun
