EU-Hof: ECB mag onder voorwaarden staatsobligaties opkopen.

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 11 december 2018 in de zaak C-493/17 Weiss e.a..

Het EU-Hof is door het Duitse Bundesverfassungsgericht gevraagd te oordelen over de geldigheid van het public sector asset purchase programme (‘PSPP’) van het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) onder het Unierecht. Dit programma staat het de nationale centrale banken en de ECB onder voorwaarden toe om staatsobligaties aan te kopen op de secundaire markt. Dit houdt in dat de staatsobligaties niet direct worden opgekocht van de betreffende lidstaat, maar van een marktdeelnemer aan wie de staatsobligaties zijn uitgegeven op de primaire markt. Doel van het PSPP is ertoe bijdragen dat inflatie op de middellange termijn net onder de 2% zal liggen.

Verschillende particulieren hadden de procedure ingesteld bij het Bundesverfassungsgericht, dat vervolgens vragen over de verenigbaarheid van het PSPP-programma met het Unierecht aan het EU-Hof stelt. Het wil specifiek weten of het PSPP past binnen de bevoegdheden van de ECB en of het niet het verbod op monetaire financiering schendt.

Nakoming motiveringsplicht

Het EU-Hof onderzoekt eerst de vraag of de ECB met het PSPP-besluit heeft voldaan aan de motiveringsplicht die volgt uit artikel 296, tweede alinea VWEU. Specifieke motivering betreffende de noodzaak, omvang, duur en gevolgen van dit programma zouden volgens verzoekers namelijk ontbreken. Het EU-Hof brengt in herinnering dat het motiveringsvereiste betekent dat de redenering bij de betrokken handeling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komt, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het EU-Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is echter niet noodzakelijk daarin alle relevante gegevens te specificeren. Volgens het EU-Hof heeft de ECB aan zijn motiveringsplicht voldaan via de uitleg van een samenstel van elementen.

Bevoegdheden ECB onder monetair beleid

Ten tweede beantwoordt EU-Hof de vraag of het PSPP de bevoegdheden van de ECB voor  het monetair beleid niet overschrijdt. Het EU-werkingsverdrag geeft geen nauwkeurige definitie van monetair beleid. Het legt daarentegen zowel de doelstellingen van dat beleid als de middelen waarover het ESCB beschikt vast. Volgens vaste rechtspraak moet dan ook om vast te stellen of een maatregel onder het monetaire beleid valt, hoofzakelijk worden gekeken naar de doelstellingen van die maatregel en de middelen die hiertoe worden aangewonden. Het doel van het PSPP is inflatie net onder de 2% bereiken en deflatie voorkomen. Dit is volgens EU-Hof in lijn met het hoofddoel van het monetair beleid, namelijk het handhaven van prijsstabiliteit (artikel 127, eerste lid, VWEU). Het maakt hierbij niet uit dat het programma ook gevolgen heeft die in het kader van economisch beleid kunnen worden nagestreefd; dit is zelfs onvermijdelijk volgens het EU-Hof. De middelen die worden aangewend bij het PSPP maken het mogelijk op de kapitaalmarkt te interveniëren door het aan- en verkopen van verhandelbare effecten. Het EU-Hof wijst erop dat dit een instrument van monetair beleid is zoals vastgelegd in het protocol betreffende het ESCB. Het EU-Hof concludeert daarom dat het programma zowel wat betreft doel als middelen binnen het gebied van het monetair beleid valt. Er is daarom geen sprake van een bevoegdheidsoverschrijding door de ECB. Het programma gaat bovendien niet verder dan nodig en er waren geen geschiktere  instrumenten die het beoogde doel konden bereiken.

Verbod op monetaire financiering

Vervolgens komt de vraag aan bod of het PSPP verenigbaar is met het verbod op monetaire financiering uit artikel 123, lid 1, VWEU. Deze bepaling verbiedt de ECB en de centrale banken van de lidstaten kredietfaciliteiten te verlenen aan de overheden van de lidstaten en om rechtstreeks van hen schuldbewijzen te kopen. In het PSPP kunnen staatsobligaties aangekocht worden op de secundaire markt. Het optreden van het ESCB in dit programma kan dus niet gelijkgesteld worden met een maatregel van financiële bijstand ten behoeve van een lidstaat. Wel blijkt uit de rechtspraak dat het programma, om verenigbaar te zijn met het verbod op monetaire financiering, nog aan twee aanvullende voorwaarden moet voldoen. Enerzijds mag het ESCB geen obligaties op de secundaire markt aankopen onder voorwaarden die aan zijn optreden in de praktijk hetzelfde effect zouden geven als een rechtstreekse aankoop van obligaties bij de overheden. Dit zou het geval zijn indien de marktdeelnemers de zekerheid hebben dat de ECB de obligaties zal overkopen, waardoor de marktdeelnemers in feite als tussenpersoon zouden gaan handelen tussen de lidstaten en de ECB. Deze zekerheid ontbreekt echter door diverse garanties in het programma. Zo heeft het PSPP een ingebouwde blackout-periode waarin geen obligaties worden gekocht en wordt niet medegedeeld hoeveel obligaties opgekocht zullen worden. Aan het eerste aanvullende vereiste is daarom voldaan. Anderzijds mag het programma de lidstaten de prikkel om een gezond begrotingsbeleid te voeren niet ontnemen. Dit zou het geval zijn indien zekerheid bestaat bij de lidstaat dat de staatsobligaties opgekocht zullen worden. Ook hiervan is geen sprake door in het programma vervatte garanties. Het programma is immers tijdelijk, de omvang wordt vaak herzien, er is een beperking van de hoeveelheid staatsobligaties die per lidstaat aangekocht kunnen worden en het programma voorziet in strenge criteria om voor aankoop in aanmerking te komen op basis van de kwaliteit van het krediet. Ook aan de tweede voorwaarde is daarom voldaan. Het PSPP is daarom niet in strijd met het verbod op monetaire financiering, aldus het EU-hof.

Besluit tot verdeling verliezen

Tot slot was aan het EU-Hof nog de vraag voorgelegd of de voorziening in het PSPP-besluit  van de verdeling van alle verliezen van een nationale centrale bank over de centrale banken van de lidstaten, wanneer een lidstaat zijn betalingsverplichtingen niet nakomt, verenigbaar is met het Unierecht. Deze vraag is volgens het EU-Hof niet-ontvankelijk. Het beantwoorden ervan zou volgens het EU-Hof de grenzen van zijn bevoegdheid overschrijden door een advies te formuleren over een probleem dat op dit ogenblik hypothetisch is.