EU-Hof: ECB mag staatsobligaties opkopen onder OMT-programma

Het gaat om de uitspraak van het EU-Hof in de zaak C-62/14, Gauweiler.

In deze zaak oordeelt het EU-Hof dat het OMT-programma (Outright Monetary Transactions) van de ECB toelaatbaar is onder de EU-verdragen. Het OMT-programma, waarmee de ECB zich bereid toont onder bepaalde omstandigheden staatsobligaties op te kopen van eurolanden in moeilijkheden, is een uitvloeisel van de 'Whatever it takes' uitspraak van ECB president Draghi uit de zomer van 2012. De eurozone bevindt zich sindsdien ontegenzeggelijk in rustiger vaarwater.

Een gemêleerd gezelschap van onder meer politici en professoren in de rechtsgeleerdheid en de economische wetenschappen is uit onvrede met het OMT-programma een procedure gestart bij het Bundesverfassungsgericht (het Duitse Constitutionele Hof). In deze procedure heeft het Bundesverfassungsgericht voor het eerst een prejudiciële vraag gesteld aan het EU-Hof en daarbij een aantal uiterst kritische vraagtekens geplaatst bij de geldigheid van het OMT-programma.

In zijn uitspraak behandelt het EU-Hof allereerst een aantal ontvankelijkheidsvragen. Zo roept de Italiaanse regering het EU-Hof op om de prejudiciële vragen niet te onderzoeken omdat het Bundesverfassungsgericht geen afstand doet van de eigen ultieme verantwoordelijkheid om Europees recht te toetsen in het licht van de Duitse grondwet. Het EU-Hof doet dit bezwaar kort af met de opmerking dat een prejudicieel arrest van het Hof bindend is voor de nationale rechter.

Vervolgens gaat het EU-Hof in op de door het Bundesverfassungsgericht opgeworpen vragen. Deze betreffen de verenigbaarheid van OMT met het mandaat van de ECB en met het verbod op monetaire financiering.

OMT is monetair beleid

Volgens het EU-Hof valt OMT binnen het gebied van monetair beleid en dus binnen het mandaat van de ECB. Het EU-Hof komt daarmee tot een andere conclusie dan de verwijzende Duitse rechter, die het OMT-programma als een maatregel van economisch beleid interpreteerde. Daarbij zijn de volgende overwegingen relevant.

In lijn met het eerdere Pringle arrest overweegt het Hof dat het Werkingsverdrag het monetair beleid niet nauwkeurig definieert, maar wel de doelstellingen en de middelen vastlegt. Volgens het EU-Hof kan het OMT-programma in verband worden gebracht met het hoofddoel van de ECB, namelijk het handhaven van prijsstabiliteit.

Dat OMT ook kan bijdragen aan de stabiliteit van de eurozone, die onder het economisch beleid valt, doet niet aan die conclusie af. Een monetaire beleidsmaatregel kan namelijk niet gelijk worden gesteld met een maatregel van economisch beleid alleen omdat er indirecte gevolgen kunnen zijn voor de stabiliteit van de eurozone. Ook hier redeneert het EU-Hof conform het Pringle arrest, waarin het oordeelde dat een maatregel van economisch beleid niet gelijkgesteld kan worden met een maatregel van monetair beleid alleen omdat deze indirecte gevolgen kan hebben voor de stabiliteit van de gemeenschappelijke munt.

Het Hof stelt vervolgens vast dat het in het OMT-programma voorziene instrument, te weten het opkopen van staatsobligaties, tot de in het primair recht aan de ECB beschikbaar gestelde instrumenten behoort. Dat het OMT-programma selectief is in de zin dat alleen van die lidstaten die zich in specifieke omstandigheden bevinden staatsobligaties zullen worden opgekocht, doet niet af aan de conclusie dat OMT binnen het gebied van het monetair beleid valt. Nergens is immers bepaald dat de ECB middels algemene maatregelen moet opereren die noodzakelijkerwijs van toepassing zijn op alle lidstaten van de eurozone.

Ook het feit dat OMT afhankelijk is van de naleving van macro-economisch aanpassingsprogramma’s onder het EFSF of het ESM doet niet af aan de conclusie dat het OMT-programma binnen het gebied van het monetair beleid valt. De extra impuls die als indirect gevolg van OMT uit kan gaan betekent immers niet dat het programma moet worden gezien als maatregel van economisch beleid. Anders dan advocaat-generaal (AG) Cruz Villalón, heeft het EU-Hof op dit punt geen moeite met het eventueel samenvallen van actieve deelname door de ECB aan het toezicht van de ‘instellingen’ (Troika) op naleving van een macro-economisch aanpassingsprogramma en een gelijktijdige activering van OMT.

Ook het feit dat het OMT-programma vergelijkbaar is met het ESM Verdrag – waarvan het EU-Hof in de Pringle zaak oordeelde dat het onder het economisch beleid valt – leidt niet tot de conclusie dat OMT een maatregel van economisch beleid is. De doelstelling van OMT (prijsstabiliteit) is immers wezenlijk anders dan de doelstelling van het ESM (stabiliteit van de eurozone).

Evenredigheidsbeginsel

In navolging van de AG oordeelt het EU-Hof dat de ECB zowel het beginsel van bevoegdheidstoedeling als het evenredigheidsbeginsel moet respecteren. Bij het rechterlijk toezicht op het naleven van het evenredigheidsbeginsel beschikt de ECB, gezien de technische keuzes en complexe afwegingen, over een ruime beoordelingsbevoegdheid. Daarbij is het toezicht op bepaalde procedurele waarborgen, zoals zorgvuldig onderzoek en toereikende motivering, van fundamenteel belang.

De ECB mocht zich volgens het EU-Hof op het standpunt stellen dat OMT geschikt is om bij te dragen aan de handhaving van prijsstabiliteit, en heeft daarmee geen blijk gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling. De strikte binding van de ECB aan haar doelstellingen en het feit dat de potentiele omvang van het OMT-programma op verschillende wijzen wordt beperkt, maken dat het programma bovendien niet verder gaat dan noodzakelijk.

Verbod op monetaire financiering

Bij de beantwoording van de vraag of het OMT-programma in strijd is met het verbod op monetaire financiering van artikel 123 VWEU onderscheidt het EU-Hof drie situaties. In de eerste plaats is sprake van strijd bij rechtstreekse aankopen op de primaire markt, dus meteen bij de eerste uitgifte van de obligaties. Daarnaast is sprake van strijd met artikel 123 VWEU wanneer indirecte aankopen (op de secundaire markt) hetzelfde effect hebben als rechtstreekse aankopen. Tot slot leiden ook indirecte aankopen die aan de lidstaten de prikkel ontnemen om een gezond begrotingsbeleid te voeren tot strijd met het verbod van monetaire financiering.

Er is bij OMT duidelijk geen sprake van rechtstreekse aankopen. Daarnaast acht het Hof het uitgesloten dat de uitvoering van OMT in de praktijk hetzelfde effect heeft als een rechtstreekse aankoop, bijvoorbeeld door de minimumtermijn die de ECB van plan is in acht te nemen tussen uitgifte en aankoop. Tot slot gaat OMT gepaard met een aantal garanties, dat het effect van het programma beperkt op de prikkel om een gezond begrotingsbeleid te voeren. Onder die garanties rekent het EU-Hof de de facto beperking van het volume van de staatsobligaties dat kan wordt opgekocht, en het feit dat activering van OMT afhankelijk wordt gesteld van naleving van een macro-economisch aanpassingsprogramma onder het EFSF of ESM.

Het EU-Hof komt ook hier tot een andere beoordeling van het OMT-programma dan het Bundesverfassungsgericht, dat verenigbaarheid met het verbod op monetaire financiering afhankelijk wilde stellen van bijvoorbeeld de voorwaarde dat een mogelijke kwijtschelding van schuld wordt uitgesloten (dat risico is volgens het EU-Hof inherent aan het aankopen van staatsobligaties), en van een vooraf gestelde kwantitatieve limiet op de aankopen.

Terug naar het Bundesverfassungsgericht

De vraag is nu wat het Bundesverfassungsgericht met deze uitspraak zal doen. Het EU-Hof heeft een kort en duidelijk signaal afgegeven door te stellen dat de beslissing bindend is voor de verwijzende nationale rechter. Maar gezien de kritische jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over de verenigbaarheid van Europese maatregelen met de Duitse grondwet (via de zogenaamde ‘ultra vires’-toets en de ‘constitutionele identiteit’-toets) is de uitkomst niet op voorhand te voorspellen.