EU-Hof: een derde land kan als ‘rechtspersoon’ beroep tot nietigverklaring instellen tegen een EU-handeling

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 22 juni 2021 in de zaak C-872/19 P, Venezuela tegen Raad .  

Achtergrond

Artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, EU-Werkingsverdrag bepaalt dat iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon onder meer beroep tot nietigverklaring kan instellen tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.

De Raad heeft in november 2017 verordening 2017/2063 (hierna: verordening) vastgesteld. In die verordening heeft de Raad beperkende maatregelen (‘sancties’) tegen Venezuela ingesteld. De verordening bevat verbodsbepalingen die het voor Venezuela onmogelijk maken om tal van producten en diensten vanuit de EU te kunnen krijgen. In februari 2018 heeft Venezuela – als derde staat (niet EU-lidstaat) – beroep tot nietigverklaring van de verordening ingesteld bij het EU-Gerecht, voor zover de bepalingen van die verordening haar betreffen.

De Raad heeft in mei 2018 een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep opgeworpen. In dit kader heeft de Raad drie gronden van niet-ontvankelijkheid aangevoerd. In de eerste plaats heeft de Raad aangevoerd dat Venezuela geen procesbelang heeft. In de tweede plaats voerde de Raad aan dat de bepalingen van de verordening Venezuela niet rechtstreeks raken. En tenslotte heeft de Raad aangevoerd dat Venezuela als derde staat geen ‘natuurlijke persoon of rechtspersoon’ is in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, EU-Werkingsverdrag .

In september 2019 heeft het EU-Gerecht het beroep tot nietigverklaring van Venezuela tegen de verordening verworpen ( T-65/18 ). Het EU-Gerecht heeft alleen de tweede niet-ontvankelijkheidsgrond van de Raad onderzocht. Volgens het EU-Gerecht werd Venezuela niet rechtstreeks geraakt door de bepalingen van de verordening. Omdat Venezuela niet rechtstreeks werd geraakt kon zij volgens het EU-Gerecht geen beroep tot nietigverklaring instellen tegen de verordening.

Venezuela heeft een hogere voorziening bij het EU-Hof ingesteld tegen het arrest van het EU-Gerecht. In hogere voorziening verzoekt Venezuela het EU-Hof om het arrest van het EU-Gerecht te vernietigen, het door haar ingestelde beroep tot nietigverklaring ontvankelijk te verklaren en de zaak terug te verwijzen naar het EU-Gerecht.

EU-Hof

Op grond van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, EU-Werkingsverdrag is een beroep tot nietigverklaring dat door (I) een natuurlijk persoon of rechtspersoon wordt ingesteld ontvankelijk wanneer het beroep is ingesteld tegen (II) een regelgevingshandeling van de EU die (III) de natuurlijke persoon of rechtspersoon rechtstreeks raakt en (IV) die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt. 

In de eerste plaats oordeelt het EU-Hof dat de verordening in deze zaak een ‘regelgevingshandeling van de EU’ is. Er is sprake van een regelgevingshandeling wanneer de verordening een algemene strekking heeft (gericht tot algemene en abstracte categorieën van adressanten) en niet kan worden aangemerkt als een ‘wetgevingshandeling’ ( artikel 289, lid 3, EU-Werkingsverdrag ). Het EU-Hof oordeelt dat de verordening een algemene strekking heeft, omdat de verbodsbepalingen zijn gericht tot algemene en abstracte categorieën van adressaten. Daarnaast oordeelt het EU-Hof dat geen sprake is van een wetgevingshandeling. Een EU-handeling kwalificeert als wetgevingshandeling wanneer de Raad en het Europees Parlement betrokken zijn bij de vaststelling ( artikel 289, leden 1 en 2, EU-Werkingsverdrag ). De verordening is vastgesteld op grond van artikel 215 EU-Werkingsverdrag en dit artikel vereist voor de vaststelling van beperkende maatregelen alleen de betrokkenheid van de Raad.

In de tweede plaats oordeelt het EU-Hof dat de verbodsbepalingen in de verordening van toepassing zijn zonder dat daarvoor ‘uitvoeringsmaatregelen’ hoeven te worden vastgesteld. De verordening vormt dus een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.

In derde plaats komt het EU-Hof tot het oordeel dat Venezuela – als staat met internationale rechtspersoonlijkheid – kan worden aangemerkt als ‘rechtspersoon’. In dit kader brengt het EU-Hof in herinnering dat het bestaan van een effectieve rechterlijke toetsing die ertoe strekt de naleving van het EU-recht te waarborgen, inherent is aan de rechtsstaat ( C-455/14 P ). De rechtsstaat vormt één van de waarden waarop de EU berust ( artikel 2 EU-Verdrag ). In het licht van de beginselen van effectieve rechterlijke toetsing en van de rechtstaat moet het begrip ‘rechtspersoon’ volgens het EU-Hof aldus worden opgevat dat een derde staat bevoegd moet zijn om een beroep tot nietigverklaring in te kunnen stellen tegen een EU-handeling. Aan deze opvatting kan volgens het EU-Hof niet worden afgedaan door de omstandigheid dat de EU geen toegang heeft tot de rechterlijke instanties van derde staten. Het EU-Hof oordeelt namelijk dat de eerbiediging van de waarde van de rechtsstaat niet afhankelijk mag gesteld van de voorwaarde dat de betrekkingen tussen de EU en derde staten op wederkerigheid berusten.

Tenslotte brengt het EU-Hof in herinnering dat een rechtspersoon ‘rechtstreeks geraakt’ kan zijn door een EU-handeling, wanneer voldaan is aan twee cumulatieve voorwaarden. Ten eerste moet de EU-handeling rechtstreekse gevolgen hebben voor de rechtspositie van die rechtspersoon. De tweede voorwaarde houdt in dat aan degenen tot wie de EU-maatregel is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten, omdat die uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen voortvloeit uit de regelgeving van de EU zonder dat daarvoor nadere regels hoeven te worden gesteld (o.a. C-461/18 P ).

Het EU-Hof gaat alleen in op de eerste voorwaarde, omdat het EU-Gerecht van oordeel was dan niet voldaan was aan die voorwaarde en het beroep tot nietigverklaring daarom heeft verworpen. Het EU-Hof oordeelt ten aanzien van de eerste voorwaarde dat de verordening rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van Venezuela, aangezien deze staat door de verbodsbepalingen tal van producten en diensten niet meer kan aanschaffen in de EU.

Het EU-Hof komt op dit punt tot een ander oordeel dan het EU-Gerecht. Het EU-Gerecht had geoordeeld dat de verordening geen rechtstreekse gevolgen had voor de rechtspositie van Venezuela, omdat deze staat de producten en diensten ook buiten de EU kon aanschaffen. Het EU-Hof oordeelt echter dat de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid niet vereist dat het voor de rechtspersoon (derde staat) volstrekt onmogelijk is om zich van de desbetreffende goederen en diensten te voorzien.

Het EU-Hof vernietigt het arrest van het EU-Gerecht en verwijst de zaak terug naar het EU-Gerecht voor een behandeling ten gronde.

Meer informatie:

• ECER-pagina – Beroep tot nietigverklaring