EU-Hof: een entiteit die inkomsten merendeels uit economische activiteiten haalt kan staatssteunrechtelijk als onderzoeks- en kennisorganisatie worden beschouwd indien het hoofddoel onafhankelijk onderzoek betreft
Nieuwsbericht | 28-10-2022
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 13 oktober 2022 in de gevoegde zaken C-164/21 en C-318/21 (Stockholm School of Economics).
Achtergrond
Zaak C-164/21 betreft de Baltijas Starptautiskā Akadēmija (hierna: BSA), een in Letland gevestigde vennootschap met beperkte aansprakelijkheid waarvan de activiteit bestaat in het verstrekken van diensten van academisch en niet-academisch hoger onderwijs. Het gaat om een door de staat erkende instelling voor hoger onderwijs, die bovendien is ingeschreven in het register van wetenschappelijke instellingen.
In januari 2020 heeft de Letse raad voor de wetenschap (hierna: de raad) goedkeuring gegeven aan het reglement voor de algemene oproep tot het indienen van voorstellen voor projecten op het gebied van fundamenteel en toegepast onderzoek voor 2020, in het kader waarvan BSA een projectvoorstel heeft ingediend. In april 2020 heeft de raad dat projectvoorstel als niet-subsidiabel afgewezen, op grond dat BSA niet kon worden beschouwd als een wetenschappelijke instelling in de zin van het Letse besluit betreffende procedures voor het beoordelen van projecten op het gebied van fundamenteel en toegepast onderzoek en voor het beheer van de financiering ervan (hierna: het Letse besluit), aangezien zij niet voldeed aan de definitie van het begrip “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in artikel 2, punt 83, van EU-verordening nr. 651/2014 (de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV), hierna: de AGVV) waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
Volgens de raad bevatten de door de BSA overgelegde documenten geen informatie waaruit kon worden opgemaakt of het verrichten van onafhankelijk onderzoek haar hoofdactiviteit was. Ook bleek daaruit niet dat de ondernemingen die invloed op BSA kunnen uitoefenen in hun hoedanigheid van bijvoorbeeld aandeelhouder of lid van de organisatie, geen preferente toegang tot haar onderzoekscapaciteit of tot de door haar verkregen onderzoeksresultaten konden genieten. Dit leverde volgens de raad een probleem in de duidelijke scheiding van de niet-economische hoofdactiviteiten (en de daarmee verband houdende geldstromen) en de activiteiten die als economische activiteiten worden beschouwd.
BSA stelt tegen het weigeringsbesluit van de raad beroep in bij de Letse bestuursrechter in eerste aanleg en betoogt dat onafhankelijk onderzoek haar hoofdactiviteit vormt. BSA voert aan dat noch in de AGVV noch in het reglement voor de oproep is bepaald dat een aanvrager geen winstgevende economische activiteiten mag verrichten of wat de verhouding tussen de economische en de niet-economische activiteiten moet zijn. Voorts stelt BSA dat zij de niet-economische hoofdactiviteiten en de economische activiteiten alsmede de desbetreffende geldstromen duidelijk van elkaar gescheiden houdt.
Deze verwijzende rechter vraagt zich af hoe het begrip “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van de AGVV, waarnaar de Letse wetgeving verwijst, moet worden uitgelegd, en met welke criteria kan worden bepaald of het om een dergelijke organisatie gaat.
Zaak C-318/21 betreft de Stockholm School of Economics in Riga (hierna: SSE), een in Letland gevestigde vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die met name de wetenschappelijke ontwikkeling tot doel heeft. Een van haar taken bestaat in het verrichten van fundamenteel en toegepast onderzoek in de economische wetenschap. Zij verstrekt ook universitair en beroepsonderwijs. Haar enige aandeelhouder is de stichting Rīgas Ekonomikas augstskola – Stockholm School of Economics in Riga, die is ingeschreven in het register van verenigingen en stichtingen.
In mei 2019 heeft de eerdergenoemde Letse raad voor de wetenschap goedkeuring gegeven aan het reglement voor de algemene oproep tot het indienen van voorstellen voor projecten op het gebied van fundamenteel en toegepast onderzoek voor 2019, in het kader waarvan SSE een projectvoorstel heeft ingediend. In september 2019 heeft de raad dat projectvoorstel als niet-subsidiabel afgewezen, op grond dat SSE niet kon worden beschouwd als een wetenschappelijke instelling in de zin van het Letse besluit, aangezien zij niet voldeed aan de definitie van het begrip “ organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding”.
De raad concludeerde dat de hoofdactiviteit van SSE een commercieel karakter had en de hoofdactiviteit van SSE niet kon worden geacht te bestaan in het onafhankelijk verrichten van fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling of het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten door middel van onderwijs, publicaties of kennisoverdracht. Ook bevatte de door de SSE overgelegde documenten volgens de raad geen informatie waaruit blijkt dat alle inkomsten van SSE uit haar hoofdactiviteit worden geherinvesteerd in die activiteit.
SSE stelt tegen het weigeringsbesluit van de raad beroep in bij de Letse bestuursrechter in eerste aanleg, die het beroep verwerpt in juni 2020. Hierna stelt SSE hoger beroep in bij de Letse bestuursrechter in tweede aanleg, de verwijzende rechter. Deze rechter heeft twijfels over het oordeel van de raad en de bestuursrechter in eerste aanleg. Hij is van mening dat, indien de door hen vastgestelde criteria voor de toekenning van steun aan een wetenschappelijke instelling volgens welke de inkomsten en uitgaven in verband met haar economische activiteiten lager moeten zijn dan die welke voortvloeien uit niet-economische activiteiten, worden goedgekeurd, particuliere instellingen voor hoger onderwijs niet in aanmerking kunnen komen voor overheidssteun voor onderzoek, hetgeen voor hen een verschil in behandeling oplevert.
De verwijzende rechter is van mening dat uit de AGVV niet duidelijk blijkt of het voor de kwalificatie van een entiteit als “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” gerechtvaardigd is om rekening te houden met het respectieve aandeel van de inkomsten en uitgaven van die entiteit die verband houden met haar economische en haar niet-economische activiteiten.
De verwijzende rechters in beide zaken hebben onder meer vragen over de uitleg van het begrip onderzoeksorganisatie in de AGVV. Zij schorsen de behandeling van de zaak en verzoeken het EU-Hof om een beslissing over de prejudiciële vragen. Het EU-Hof voegt de behandeling van de twee zaken. EU-Hof Met de eerste twee vragen in zaak C‑164/21 en de eerste drie vragen in zaak C‑318/21, wensen de verwijzende rechters volgens het EU-Hof te vernemen of artikel 2, punt 83, van de AGVV zo moet worden uitgelegd dat een privaatrechtelijke entiteit die verschillende activiteiten verricht, waaronder onderzoek, maar waarvan het merendeel van de inkomsten wordt verkregen uit economische activiteiten, zoals het tegen betaling verrichten van onderwijsdiensten, kan worden beschouwd als een “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van die bepaling. Het gaat hierbij om het begrip “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding”, en over de criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald of het om een dergelijke organisatie gaat.
Uit de letterlijke uitleg van artikel 2, punt 83, van de AGVV volgt volgens het EU-Hof dat het fundamentele criterium voor de kwalificatie van een entiteit als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding het hoofddoel is dat zij nastreeft. Dat moet bestaan in hetzij het onafhankelijk verrichten van fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling, hetzij het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten door middel van onderwijs, publicaties of kennisoverdracht.
Het EU-Hof merkt in de eerste plaats op dat het begrip “hoofddoel” niet is gedefinieerd in de AGVV. Volgens het EU-Hof lijkt het gebruik van het begrip “hoofddoel” in artikel 2, punt 83, van de AGVV erop te wijzen dat een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding in de zin van deze bepaling meerdere doelen kan nastreven en verschillende soorten activiteiten kan verrichten mits, onder die verschillende doelen, het onafhankelijk verrichten van onderzoek of het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten het hoofddoel vormt, waaraan meer gewicht wordt gegeven dan aan de andere door die organisatie eventueel nagestreefde doelen.
Artikel 2, punt 83, van de AGVV en het begrip “hoofddoel” staan er volgens het EU-Hof niet aan in de weg dat een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding ook andere, eventueel economische activiteiten verricht, zoals onderwijsactiviteiten tegen betaling, voor zover deze activiteiten van secundair belang zijn en niet meer gewicht krijgen dan de voornaamste, doorgaans niet-economische, activiteiten, bestaande in het verrichten van onafhankelijk onderzoek of het verspreiden van de resultaten van dat onderzoek. Voor deze uitleg is steun te vinden in overweging 49 van de AGVV en punt 20 van de mededeling van de Commissie van 2014 (Kaderregeling O&O&I), waaruit volgt dat een onderzoeksorganisatie of een onderzoeksinfrastructuur zowel economische als niet-economische activiteiten kan uitoefenen.
In de tweede plaats merkt het EU-Hof op dat een entiteit, om als “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van artikel 2, punt 83, van de AGVV te kunnen worden aangemerkt, onafhankelijk onderzoek moet verrichten, eventueel aangevuld met activiteiten ter verspreiding van de resultaten van dat onderzoek. Instellingen die zich uitsluitend bezighouden met onderwijs- en opleidingsactiviteiten die op algemene wijze de huidige stand van de wetenschap verspreiden, kunnen niet worden aangemerkt als organisaties voor onderzoek en kennisverspreiding.
In de derde plaats stelt het EU-Hof dat de criteria aan de hand waarvan de essentiële voorwaarde van het hoofddoel van een entiteit moet worden beoordeeld met het oog op haar kwalificatie als “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van artikel 2, punt 83, van de AGVV, niet zijn vastgesteld in dat artikel 2, punt 83. Dat betekent dat alle relevante criteria, zoals het toepasselijke regelgevingskader of de statuten van de betrokken entiteit, in aanmerking kunnen worden genomen om te beoordelen wat het hoofddoel van die entiteit is.
Artikel 2, punt 83, van de AGVV stelt volgens het EU-Hof geen eisen met betrekking tot de structuur en de oorsprong van de financiering van de activiteiten van de entiteit met het oog op de beoordeling van haar hoofddoel en haar kwalificatie als “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding”. Deze bepaling verduidelijkt zelfs dat een dergelijke kwalificatie moet worden gemaakt ongeacht de financieringswijze van de entiteit of haar rechtsvorm (publiek- of privaatrechtelijke organisatie). Ook bevestigt het bij artikel 2, punt 83, van de AGVV opgelegde vereiste van een gescheiden boekhouding dat een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding ook activiteiten van economische aard kan uitoefenen die inkomsten genereren.
Tot slot moet volgens het EU-Hof worden geoordeeld dat het criterium van de structuur van de omzet van een entiteit en het aandeel van die omzet dat bestaat uit inkomsten uit haar economische activiteiten, niet kan worden gebruikt als enig beslissend criterium voor de beoordeling van het hoofddoel van die entiteit met het oog op haar eventuele kwalificatie als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. Artikel 2, punt 83, van de AGVV verzet zich er volgens het EU-Hof echter niet tegen dat dit criterium in de ruimere context van een onderzoek van alle relevante omstandigheden in aanmerking kan worden genomen als een van de aanwijzingen voor het door een entiteit nagestreefde hoofddoel.
Het EU-Hof antwoordt op de eerste twee vragen in zaak C‑164/21 en op de eerste drie vragen in zaak C‑318/21 dat artikel 2, punt 83, van de AGVV zo moet worden uitgelegd dat een privaatrechtelijke entiteit die verschillende activiteiten verricht, waaronder onderzoek, maar waarvan het merendeel van de inkomsten wordt verkregen uit economische activiteiten, zoals het tegen betaling verrichten van onderwijsdiensten, kan worden beschouwd als een “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van die bepaling, mits, rekening houdend met alle relevante omstandigheden van het geval, kan worden vastgesteld dat haar hoofddoel bestaat in het onafhankelijk verrichten van fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling, eventueel aangevuld met activiteiten ter verspreiding van de resultaten van dat onderzoek door middel van onderwijs, publicaties of kennisoverdracht. In dit verband kan van een dergelijke entiteit niet worden verlangd dat zij een bepaald aandeel van haar inkomsten haalt uit niet-economische activiteiten op het gebied van onderzoek en kennisverspreiding.
Met de derde vraag in zaak C‑164/21 wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof te vernemen of artikel 2, punt 83, van de AGVV zo moet worden uitgelegd dat een entiteit slechts kan worden aangemerkt als een “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van die bepaling indien deze entiteit de inkomsten uit haar hoofdactiviteit herinvesteert in diezelfde activiteit. Dit is volgens het EU-Hof niet het geval. Hoewel een dergelijk vereiste wel was opgenomen in (artikel 30, lid 1 van) de vorige EU-Verordening nr. 800/2008, is dit in artikel 2, punt 83, van de AGVV, niet overgenomen. Ook kan een dergelijk herinvesteringsvereiste volgens het EU-Hof niet worden afgeleid uit punt 19, onder b), van de mededeling van de Commissie van 2014, dat, anders dan punt 19, onder a), ervan, niet tot doel heeft de hoofdactiviteiten van de onderzoeksinstellingen te kwalificeren, maar uitsluitend betrekking heeft op de kwalificatie van de activiteiten inzake kennisoverdracht. Herinvestering van inkomsten in de hoofdactiviteiten van de onderzoeksinstelling wordt in punt 19, onder b) alleen genoemd om aan te geven onder welke voorwaarden laatstgenoemde activiteiten als “niet-economisch” kunnen worden aangemerkt.
Met de vierde vraag in de zaken C‑164/21 en C‑318/21 wensen de verwijzende rechters volgens het EU-Hof te vernemen of artikel 2, punt 83, van de AGVV zo moet worden uitgelegd dat de rechtsvorm van de leden en de aandeelhouders van een entiteit, evenals het eventuele winstoogmerk van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen, doorslaggevende criteria vormen voor de kwalificatie van die entiteit als “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van die bepaling. Het EU-Hof stelt dat dit niet het geval is.
Het EU-Hof overweegt in dit verband ten eerste dat artikel 2, punt 83, van de AGVV uitdrukkelijk bepaalt dat de rechtsvorm (publiek- of privaatrechtelijke organisatie) en de financieringswijze van de entiteit niet relevant zijn om te bepalen of zij kan worden aangemerkt als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. Ten tweede suggereert de regel van artikel 2, punt 83, van de AGVV, volgens welke ondernemingen die een beslissende invloed kunnen uitoefenen over een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding, bijvoorbeeld in hun hoedanigheid van aandeelhouder of lid van de organisatie, geen preferente toegang tot de door haar verkregen onderzoeksresultaten mogen genieten, dat de rechtsvorm van de leden of aandeelhouders van een entiteit alsook het eventuele winstoogmerk van hun activiteiten of doelstellingen, niet doorslaggevend kunnen zijn voor de kwalificatie van die entiteit als “organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van die bepaling. Voorts merkt het EU-Hof op dat deze regel enkel betrekking heeft op entiteiten die als ondernemingen kunnen worden beschouwd. Een “onderneming” in de zin van het Unierecht is elke entiteit die een economische activiteit uitoefent – bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt – ongeacht haar rechtsvorm en ongeacht of zij een winstoogmerk heeft. De regel in artikel 2, punt 83, van de AGVV houdt derhalve geen enkele beperking in met betrekking tot de rechtsvorm van de eventuele leden of aandeelhouders van een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding en het al dan niet winstgevende karakter van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen.
Meer informatie: ECER-dossier: Staatssteun
