EU-Hof: een EU-richtlijn kan verwijzen naar ISO-normen, al is voor het geldig inroepen daarvan jegens particulieren publicatie van de normen vanuit rechtzekerheid en transparantie vereist
Nieuwsbericht | 23-02-2022
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 22 februari 2022 in de zaak C-160/ 20 (Stichting Rookpreventie Jeugd).
Achtergrond I n juli en augustus 2018 hebben Stichting Rookpreventie Jeugd (Nederland) en nog veertien andere entiteiten (hierna: verzoekers) in het hoofdgeding de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) verzocht te bewerkstelligen dat filtersigaretten die in Nederland aan de consument worden aangeboden, bij beoogd gebruik voldoen aan de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (hierna: de richtlijn) vastgestelde maximum emissie-niveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide. Ook verzochten zij de NVWA om de producenten, importeurs en distribiteurs middels een bestuurlijke dwangmaatregel te gelasten filtersigaretten die niet voldoen aan deze maximumemissieniveaus uit de handel te halen.
Het handhavingsverzoek is gebaseerd op een studie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) van juni 2018, waaruit volgt dat wanneer de meetmethode „Canadian Intense” wordt toegepast in plaats van de in artikel 4 van richtlijn 2014/40 voorgeschreven methode, alle in Nederland verkochte filtersigaretten de in artikel 3, lid 1 van de richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide ruimschoots overschrijden.
Verzoekers in het hoofdgeding zijn van mening dat de in artikel 4 van die richtlijn bedoelde meetmethode geen rekening houdt met de wijze waarop een filtersigaret wordt gebruikt, namelijk zodanig dat de minuscule gaatjes in het filter door de vingers en lippen van de roker worden afgesloten. Dankzij deze minuscule gaatjes in het filter kan schone lucht door het filter worden gezogen, waardoor verdunning van de gehalten aan teer, nicotine en koolmonoxide optreedt. De uitgevoerde metingen bij sigaretten met filterventilatie van verschillende merken tonen aan dat de vastgestelde emissies tweemaal tot meer dan twintigmaal lager uitvallen dan wanneer het filter wordt afgeplakt. Bij beoogd gebruik worden die minuscule gaatjes immers grotendeels door de vingers en lippen van de roker afgesloten, zodat deze gehalten aan teer, nicotine en koolmonoxide inhaleert die aanzienlijk hoger liggen dan de in artikel 3 van de richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus.
In september 2018 heeft de NVWA het handhavingsverzoek afgewezen. Verzoekers tekenen hier bezwaar tegen aan bij de staatssecretaris. Bij besluit januari 2019 heeft de staatssecretaris dat bezwaar ongegrond verklaard, voor zover het was ingediend door de Stichting Rookpreventie Jeugd, en niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het was ingediend door de andere verzoekers in het hoofdgeding. Verzoekers in het hoofdgeding hebben daarop bij de verwijzende rechter (de rechtbank Rotterdam) beroep ingesteld tegen het besluit van januari 2019.
Verzoekers in het hoofdgeding voeren voor de verwijzende rechter aan dat artikel 4, lid 1 van de richtlijn niet voorschrijft dat een bepaalde methode voor het meten van de emissieniveaus moet worden toegepast en dat de ISO-normen (Internationale Organisatie voor Standaardisatie), op basis waarvan de metingen moeten worden verricht, geen algemeen toepasselijke voorschriften vormen. Zij stellen dat uit verschillende studies – waaronder die van het RIVM van juni 2018 – en uit brieven van de staatssecretaris aan de Europese Commissie blijkt dat de meetmethode „Canada Intense” de methode is die moet worden toegepast om de exacte emissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide van een filtersigaret bij beoogd gebruik vast te stellen.
De rechtbank Rotterdam schorst de behandeling van de zaak en verzoekt het EU-Hof om een prejudiciële beslissing over een viertal hoofdvragen.
EU-Hof Met zijn tweede vraag, die als eerste dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof in essentie te vernemen of artikel 4, lid 1 van de richtlijn zo moet worden uitgelegd dat het bepaalt dat de in artikel 3, lid 1 van deze richtlijn vastgestelde maximum emissie niveaus voor teer, nicotine, koolmonoxide van sigaretten die bestemd zijn om in de lidstaten in de handel te worden gebracht of te worden geproduceerd, moeten worden gemeten volgens de meetmethoden die voortvloeien uit ISO-normen 4387, 10315, 8454 en 8243, waarnaar dat artikel 4, lid 1, verwijst. Het EU-Hof beantwoordt deze vraag bevestigend. Het EU-Hof merkt in dit kader op dat de richtlijn namelijk dwingend naar deze ISO-normen verwijst en geen enkele andere meetmethode noemt.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 4, lid 1 van de richtlijn geldig is uit het oogpunt van het transparantiebeginsel van EU-verordening nr. 216/2013 betreffende de elektronische publicatie van het Publicatieblad van de EU en van artikel 297, lid 1 EU-Werkingsverdrag, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel. Het EU-Hof stelt vast dat bij het onderzoek van deze vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 4, lid 1 van de richtlijn kunnen aantasten in het licht van dat transparantiebeginsel, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel. Het EU-Hof stelt vast dat artikel 4, lid 1 weliswaar verwijst naar ISO-normen die niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad, maar de toegang tot deze normen wordt niet aan enige beperking onderworpen. Wat de geldigheid van artikel 4, lid 1 van de richtlijn uit het oogpunt van verordening nr. 216/2013 betreft, stelt het EU-Hof dat de interne rechtmatigheid van deze richtlijn volgens de rechtspraak niet kan worden getoetst aan deze verordening. Wat betreft de geldigheid van artikel 4, lid 1 van de richtlijn uit het oogpunt van artikel 297, lid 1 EU-Werkingsverdrag, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, wijst het EU-Hof erop dat de Uniewetgever, gelet op zijn ruime beoordelingsbevoegdheid, in de door hem vastgestelde handelingen kan verwijzen naar technische normen die door een normalisatie-instelling als de ISO zijn vastgesteld.
Het EU-Hof preciseert dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de verwijzing naar dergelijke normen duidelijk en nauwkeurig is en voorzienbare gevolgen heeft. Zo kunnen belanghebbenden er houvast aan hebben in rechtssituaties en ‑ betrekkingen die door het Unierecht worden beheerst. In dit geval is het EU-Hof van oordeel dat, aangezien de verwijzing in artikel 4, lid 1 van de richtlijn naar de ISO-normen voldoet aan dit vereiste en deze richtlijn is bekendgemaakt in het Publicatieblad, de enkele omstandigheid dat deze bepaling verwijst naar ISO-normen die vooralsnog niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad, niet kan afdoen aan de geldigheid van die bepaling.
Met betrekking tot de vraag of de ISO-normen kunnen worden tegengeworpen aan particulieren, brengt het EU-Hof in herinnering dat het rechtszekerheidsbeginsel impliceert dat ISO-normen -waaraan bij een wetgevingshandeling van de Unie een bindend karakter is verleend- aan particulieren in het algemeen slechts kunnen worden tegengeworpen indien zij zelf zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad. Aangezien de normen waarnaar artikel 4, lid 1 van de richtlijn verwijst, niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad, kunnen particulieren geen kennis nemen van de methoden voor het meten van de in deze richtlijn vastgestelde emissieniveaus van sigaretten. Voor de vraag of de ISO-normen kunnen worden tegengeworpen aan ondernemingen, benadrukt het EU-Hof dat dit het geval is voor zover zij via de nationale normalisatie-instellingen toegang hebben tot de officiële en authentieke versie van de normen waarnaar in artikel 4, lid 1 van de richtlijn wordt verwezen.
Ten aanzien van de derde vraag, onder a), van de verwijzende rechter of artikel 4, lid 1 van de richtlijn geldig is in het licht van de uitgangspunten van deze richtlijn, van artikel 4, lid 2 van die richtlijn en van artikel 5, lid 3 van het kaderverdrag van de Wereldgezondheidsorganisatie inzake tabaksontmoediging (hierna: FCTC; de EU en haar lidstaten zijn hierbij partij), omdat de tabaksindustrie een rol heeft gespeeld bij de vaststelling van de in artikel 4, lid 1 van de richtlijn genoemde normen, overweegt het EU-Hof het volgende. Bij het onderzoek van deze vraag is niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 4, lid 1 van de richtlijn kunnen aantasten in het licht van artikel 5, lid 3, van het FCTC. H et enkele feit dat de tabaksindustrie een rol heeft gespeeld bij de vaststelling van de betrokken normen binnen de ISO doet volgens het EU-Hof niet af aan de geldigheid van artikel 4, lid 1 van de richtlijn.
Ook ten aanzien van de derde vraag, onder b) of artikel 4, lid 1 van de richtlijn geldig is in het licht van de uitgangspunten van deze richtlijn, artikel 114, lid 3 EU-Werkingsverdrag, het FCTC en de artikelen 24 en 35 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, omdat wetenschappelijke studies zouden aantonen dat de door rokers werkelijk geïnhaleerde niveaus van teer, nicotine en koolmonoxide van sigaretten niet worden weergegeven door de meetmethoden waarnaar artikel 4, lid 1 van deze richtlijn verwijst, antwoordt het EU-Hof bevestigend. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van voornoemde artikelen. Hierbij acht het EU-Hof het van belang dat d e studies die door de verwijzende rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing zijn genoemd dateren van een datum die ligt na de datum waarop de richtlijn is vastgesteld.
Met de vierde vraag, onder a), wenst de verwijzende rechter te vernemen -in het geval dat artikel 4, lid 1 van de richtlijn niet aan particulieren zou kunnen worden tegengeworpen- welke methode voor het meten van de emissies van teer, nicotine en koolmonoxide van sigaretten kan worden gehanteerd om na te gaan of de in artikel 3, lid 1 van de richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus in acht worden genomen. Het EU-Hof stelt dat in een dergelijk geval de gehanteerde methode volgens de wetenschappelijke en technische ontwikkelingen of volgens internationaal overeengekomen normen geschikt moet zijn om de emissieniveaus te meten die bij beoogd gebruik van een sigaret vrijkomen. Hierbij moet een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, met name voor jongeren, als basis worden genomen, waarbij de juistheid van de met deze methode verkregen metingen moet worden geverifieerd door laboratoria die zijn erkend door en onder toezicht staan van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, als bedoeld in artikel 4, lid 2 van die richtlijn.
