EU-Hof: EU-Parlement mag deel begrotingsbevoegdheden in Brussel uitoefenen

Het betreft het arrest van het EU-Hof van 2 oktober 2018 in C-73/17 Frankrijk tegen het Europees Parlement.

Het Europees Parlement (hierna: 'het Parlement') heeft de debatten over de gemeenschappelijke ontwerptekst van de jaarlijkse EU-begroting voor 2017, de stemming hierover en het besluit tot vaststelling door de voorzitter gehouden c.q. aangenomen tijdens de extra plenaire vergadering op 30 november en 1 december 2016 in Brussel. Frankrijk, gesteund door Luxemburg, verzocht het EU-Hof deze handelingen van het Parlement nietig te verklaren. Volgens Frankrijk zijn ze in strijd met protocol (nr. 6)  over de zetels van de instellingen van de Europese Unie.

Volgens dit protocol heeft het Europees Parlement zetel in Straatsburg waar het de twaalf maandelijkse plenaire vergaderingen inclusief de begrotingszitting moet houden. Frankrijk voert aan dat het Parlement volgens dit protocol dan ook verplicht is haar begrotingsbevoegdheden tijdens deze plenaire vergaderingen uit te oefenen. Ook had de voorzitter van het Parlement op grond van dit protocol moeten wachten tot de volgende gewone vergadering in Straatsburg om te verklaren dat de jaarlijkse begroting definitief is vastgesteld.

Protocol 6 en artikel 314 VWEU

Het EU-Hof bevestigt allereerst dat het Europees Parlement verplicht is om haar gedelegeerde begrotingsbevoegdheden uit te oefenen in overeenstemming met de EU-verdragen en daarop vastgestelde besluiten. Het Parlement moet zich daarom in de eerste plaats  houden aan het protocol, dat een integraal deel uitmaakt van de EU-verdragen. Het EU-Hof stelt in dit verband vast dat het woord ‘begrotingszitting’  in het protocol betrekking heeft op alle plenaire vergaderingen waarbinnen het Parlement haar begrotingsbevoegdheden uitoefent en op alle besluiten die het neemt bij de uitoefening van deze bevoegdheid. Het omvat dus zowel de gewone plenaire vergadering waarin de ontwerpbegroting in eerste lezing wordt behandeld,  als die in tweede lezing. Met de tweede lezing wordt een openbaar debat en een openbare stemming over het gemeenschappelijk ontwerp van de jaarlijkse begroting uit de bemiddelingsprocedure verzekerd. De uitoefening door het Parlement van haar begrotingsbevoegdheden in de plenaire vergadering is van bijzonder belang voor de transparantie en de democratische legitimiteit van het optreden van de EU. Wanneer het Parlement amendementen op het begrotingsontwerp aanneemt, kunnen deze twee aspecten niet worden gewaarborgd door alleen een eerste lezing van het begrotingsontwerp.

Daarnaast is het Parlement verplicht de termijnen in acht te nemen die artikel 314 van het EU-werkingsverdrag oplegt voor de uitoefening van de begrotingsbevoegdheden in de plenaire vergadering. Deze termijnen zijn van belang om ervoor te zorgen dat de jaarlijkse begroting van de EU is vastgesteld voor het einde van het betreffende financiële jaar. Indien het Parlement niet binnen een termijn van 14 dagen in tweede lezing een besluit neemt over de ontwerpbegroting en indien de Raad de ontwerpbegroting binnen die termijn afwijst, moet de begrotingsprocedure in haar geheel worden hervat. In dit geval kan het Parlement niet alleen beslissen over de goedkeuring van de begroting. In het geval dat het Parlement nalaat een dergelijk besluit te nemen, kan de Raad ook alleen handelen en de ontwerpbegroting goedkeuren. Het is echter van bijzonder belang voor de transparantie en de democratische legitimiteit van het optreden van de EU dat het Parlement in plenaire vergadering een besluit neemt over de gemeenschappelijke tekst. Het Hof benadrukt daarbij dat nauwkeurigheid en de verantwoordelijkheid van het Parlement veronderstelt dat het Parlementaire debat en de stemming gebaseerd zijn op een tekst die tijdig aan de leden ter beschikking is gesteld en in alle officiële EU-talen is vertaald.

Ten derde merkt het Hof op dat het zetelprotocol en de verdragsbepalingen inzake de begrotingsprocedure dezelfde juridische waarde hebben. De vereisten die voortvloeien uit het protocol hebben geen voorrang op de vereisten die voortvloeien uit de begrotingsbepalingen, en vice versa. Van geval tot geval moet worden gezorgd voor de afstemming en een eerlijk evenwicht tussen deze vereisten. Hoewel het Parlement verplicht is haar begrotingsbevoegdheden uit te oefenen in een gewone plenaire vergadering in Straatsburg, belet deze verplichting niet dat de jaarlijkse begroting tijdens een extra plenaire vergadering in Brussel wordt besproken en in stemming wordt gebracht. Hierbij dient wel te worden voldaan aan de essentiële eisen met betrekking tot het goede verloop van de begrotingsprocedure. Het is de verantwoordelijkheid van het Parlement om de bovengenoemde afstemming uit te voeren. De controle van het Hof heeft alleen betrekking op de vraag of het Parlement bij de uitoefening van een deel van haar begrotingsbevoegdheden in de loop van een aanvullende plenaire vergadering in dit opzicht beoordelingsfouten heeft gemaakt.

Is het parlement binnen zijn begrotingsbevoegdheid gebleven?

Op 17 november 2016 was overeenstemming in het bemiddelingscomité bereikt en deze aan het Parlement en de Raad gezonden. De termijn voor tweede lezing door het Parlement zou daarmee op 1 december aflopen. Het EU-Hof bevestigt het recht van het Parlement om de hem bij artikel 314 VWEU verleende termijnen volledig te benutten. Het accepteert ook dat de interne beraadslagingen binnen de verschillende politieke groeperingen en de begrotingscommissie tijd in beslag nemen en dat die bijzonder belangrijk is ter voorbereiding van het debat en de stemming over de begroting in voltallige zitting, met name om tot een meerderheid te komen. Voorts is het ontwerp door een technische aanpassing en alleen in een Engelse vertaling pas op 24 november aan het Parlement ter beschikking gesteld. Volgens het interne reglement kunnen het debat en de stemming alleen plaatsvinden over een in alle officiële talen van de Unie opgestelde tekst die ten minste 24 uur van tevoren ter beschikking is gesteld van de Parlementsleden. Het EU-Hof overweegt dat de eerbiediging van deze minimumeisen noodzakelijk is voor de voorbereiding van het debat en de stemming in voltallige zitting over het gemeenschappelijk ontwerp van de jaarlijkse begroting met de nodige aandacht, nauwkeurigheid en betrokkenheid, en met name rekening houdend met de vereisten van meertaligheid. Het EU-Hof concludeert dat in die omstandigheden het Parlement geen beoordelingsfout gemaakt heeft door het debat en de stemming over de gemeenschappelijke ontwerpbegroting voor 2017 op de agenda van de aanvullende vergadering op 30 november en 1 december 2016 te plaatsen en door de gemeenschappelijke ontwerptekst tijdens dezelfde plenaire vergadering goed te keuren. De voorzitter van het Parlement heeft evenmin beoordelingsfout gemaakt door tijdens dezelfde aanvullende plenaire vergadering te verklaren dat de jaarlijkse begroting van de EU voor het begrotingsjaar 2017 definitief is vastgesteld.