EU-Hof: EU-staatssteunregels niet van toepassing op zorgverzekeringstelsel met beperkte concurrentie en winstoogmerk

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 11 juni 2020 in de zaak C-262 en 271/18 P, Commissie en Slowaakse Republiek tegen Dôvera .

In 1994 veranderde het Slowaakse ziektekostenverzekeringsstelsel van een unitair stelsel, met één enkele staatszorgverzekeraar, naar een pluralistisch model waarin zowel openbare als particuliere instanties konden opereren. Volgens de Slowaakse wetgeving, die op 1 januari 2005 in werking is getreden, moeten deze organen, ongeacht of zij in handen van de staat of in particuliere handen zijn, de juridische status hebben van een op winst gerichte privaatrechtelijke vennootschap op aandelen. In de periode 2005-2014 konden Slowaakse ingezetenen kiezen tussen verschillende ziektekostenverzekeringsinstellingen, waaronder VšZP en SZP. Deze twee zieketekostenverzekeringsinstellingen zijn op 1 januari 2010 gefuseerd. De Slowaakse staat is de enige aandeelhouder van de gefuseerde onderneming. Naast de fusieonderneming van VšZP en SZP is Dôvera ook een ziektekostenverzekeringinstelling, waarvan de aandeelhouders entiteiten uit de particuliere sector zijn.

Naar aanleiding van een klacht die Dôvera op 2 april 2007 heeft ingediend over staatssteun die de Slowaakse Republiek aan SZP en VšZP zou hebben verleend, heeft de Europese Commissie de formele onderzoeksprocedure ingeleid. In het betrokken besluit stelde de Commissie echter vast dat de door SZP en VšZP verrichte activiteiten niet van economische aard waren en dat deze instanties derhalve geen ondernemingen waren in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag . De maatregelen waarop de klacht betrekking had konden derhalve geen staatssteun vormen. Het beroep tot nietigverklaring dat Dôvera tegen dit besluit heeft ingesteld is door het EU-Gerecht bevestigd. Met name op grond dat de Europese Commissie de begrippen onderneming en economische activiteit in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag ten aanzien van VšZP en SZP niet correct heeft toegepast.

Tegen dit arrest van het EU-Gerecht zijn door de Europese Commissie en de Slowaakse Republiek twee hogere voorzieningen ingesteld bij het EU-Hof. De Europese Commissie en de Slowaakse Republiek stellen dat het verbod op staatssteun van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag alleen betrekking heeft op de activiteiten van ondernemingen. Het begrip onderneming omvat daarbij elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van die entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Door te stellen dat de activiteit die wordt uitgeoefend door VšZP en SZP in het kader van het Slowaakse stelsel van verplichte ziektekostenverzekering, waarvan de kenmerken overeenkomen met die van een socialezekerheidsstelsel dat een sociaal doel nastreeft en het solidariteitsbeginsel onder toezicht van de staat toepast, economisch van aard was, heeft het EU-Gerecht op verschillende punten blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

Het EU-Hof overweegt dat voor de beoordeling of een in het kader van een socialezekerheidsstelsel verrichte activiteit een niet-economisch karakter heeft, met name moet worden nagegaan of en in hoeverre het betrokken stelsel kan worden geacht het solidariteitsbeginsel toe te passen. En daarnaast of de activiteit van de verzekeringsorganen die een dergelijk stelsel beheren, aan overheidstoezicht is onderworpen.

Op basis van deze uitgangspunten oordeelt het EU-Hof dat het bestaan van een zekere mate van concurrentie met betrekking tot de kwaliteit en de omvang van de in het Slowaakse stelsel van verplichte ziektekostenverzekering verleende diensten niet van dien aard is dat het sociale en solidaire karakter van de door de verzekeringsorganen verrichte activiteiten in twijfel kan worden getrokken. Met betrekking tot het bestaan van een zekere mate van concurrentie tussen de verzekeringsorganen bij de aankoop van de betrokken diensten, oordeelt het EU-Hof dat bij de vaststelling van de aard van de activiteit van een entiteit geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen de activiteit van aankoop van goederen of diensten en het latere gebruik ervan. De aard van de activiteit van de betrokken entiteit wordt bepaald aan de hand van de vraag of het latere gebruik al dan niet neerkomt op een economische activiteit.

Aangezien het EU-Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de bovengenoemde elementen van de mededinging het sociale en solidaire karakter van de door VšZP en SZP verrichte activiteit konden aantasten, heeft het EU-Hof de hogere voorzieningen van de Commissie en de Slowaakse Republiek toegewezen en het bestreden arrest vernietigd. Aangezien het EU-Hof bovendien van oordeel was dat de zaak in staat van wijzen was en moest worden afgedaan, heeft het vervolgens zelf het door Dôvera tegen de litigieuze beschikking ingestelde beroep tot nietigverklaring onderzocht.

In dit verband overweegt het EU-Hof dat het lidmaatschap van het Slowaakse ziektekostenverzekeringsstelsel verplicht is voor alle Slowaakse ingezetenen. Het bedrag van de bijdragen is bij wet vastgesteld en staat in verhouding tot het inkomen van de verzekerden en niet tot het risico dat zij op grond van hun leeftijd of gezondheidstoestand vertegenwoordigen. Daarnaast hebben alle verzekerden recht op hetzelfde niveau van de bij wet vastgestelde uitkeringen, zodat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen het bedrag van de door de verzekerde betaalde bijdragen en het bedrag van de verstrekte uitkeringen. Bovendien zijn de verzekeringsorganen verplicht ervoor te zorgen dat elke Slowaakse ingezetene die daarom verzoekt een ziektekostenverzekering heeft, ongeacht het risico dat voortvloeit uit de leeftijd of de gezondheidstoestand van die persoon. Het stelsel voorziet ook in een mechanisme voor het egaliseren van de kosten en de risico's. Dit ziektekostenverzekeringsstelsel heeft volgens het EU-Hof dus alle kenmerken van het solidariteitsbeginsel.

Het EU-Hof oordeelt eveneens dat het Slowaakse stelsel van verplichte ziektekostenverzekering onder overheidstoezicht staat. Verder oordeelt het EU-Hof dat de aanwezigheid van concurrerende elementen in dat stelsel secundair is, vergeleken met de sociale, solidariteits- en regelgevingsaspecten van het stelsel. Het vermogen van de verzekeringsorganen om winst te maken, te gebruiken en uit te keren wordt strikt ingekaderd door wettelijke verplichtingen die tot doel hebben de levensvatbaarheid en de continuïteit van de verplichte ziektekostenverzekering in stand te houden.

In het licht van al deze overwegingen oordeelt het EU-Hof dat de Commissie in de betrokken beschikking terecht heeft geconcludeerd dat het Slowaakse verplichte ziektekostenverzekeringsstelsel een sociaal doel nastreeft en het solidariteitsbeginsel onder toezicht van de staat toepast. De Commissie had derhalve ook het recht om vast te stellen dat de activiteiten van VšZP en SZP in het kader van dit stelsel niet van economische aard waren. Tevens kon de Commissie vaststellen dat deze organen derhalve niet als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag konden worden aangemerkt.