EU-Hof geeft groen licht voor Europees stabiliteitsmechanisme (ESM)

Het betreft het arrest van het EU-Hof van  27 november 2012 in zaak C-370/12, Thomas Pringle tegen Government of Ireland, Ireland, The Attorney General.

Pringle, een Iers parlementslid, had beroep ingesteld tegen het besluit van de Ierse regering om het ESM-Verdrag te sluiten en te ratificeren. Hij voerde aan dat de wijziging van het VWEU bij een besluit van de Raad – en dus door middel van de vereenvoudigde herzieningsprocedure – onwettig is. Deze wijziging bracht volgens hem een wijziging van de bevoegdheden van de Unie mee en was onverenigbaar met bepalingen van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest, de bepalingen betreffende de Economische en Monetaire Unie, alsmede met de algemene beginselen van het recht van de Unie. Voorts betoogt Pringle dat Ierland, door het ESM-verdrag te ratificeren, goed te keuren of te aanvaarden, verplichtingen op zich zou nemen die onverenigbaar zijn met die Verdragen. Daarop heeft de Ierse Supreme Court besloten het EU-Hof vragen voor te leggen over de geldigheid van het besluit van de Europese Raad en over de verenigbaarheid van het ESM met het Unierecht.

In de aanloop naar het ESM-verdrag heeft de Europese Raad als eerste stap een nieuwe bepaling toegevoegd aan het EU-Werkingsverdrag luidende dat de eurolanden een stabiliteitsmechanisme kunnen instellen (artikel 136, lid 3 VWEU). Die toevoeging gebeurde volgens de vereenvoudigde herzieningsprocedure (besluit 2011/199). Deze procedure is alleen van toepassing op het beleid en intern optreden van de Unie (derde deel van het VWEU) en kan geen uitbreiding van de door de Verdragen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden inhouden (artikel 48, lid 6, EU-Verdrag - VEU). Het Hof verklaart zich bevoegd te onderzoeken of de Europese Raad correct gebruik heeft gemaakt van deze procedure. Onderdeel van de toets is ook of de nieuwe bepaling een uitbreiding van de bevoegdheden van de EU oplevert. Dat is niet het geval. Het EU-Hof gaat akkoord met deze gang van zaken.

Verder onderzoekt het Hof of Pringle misschien zijn beurt voorbij heeft laten gaan door niet eerder al rechtstreeks tegen het besluit van de Europese Raad in beroep te gaan. Het EU-Hof concludeert echter dat het niet zonder enige twijfel vaststaat dat Pringle ontvankelijk zou zijn geweest in zo’n beroep.

Het EU-Hof concludeert dat de bepalingen van het VEU en het VWEU alsmede het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming zich niet verzetten tegen de sluiting en de ratificatie van het ESM-verdrag. Voorts is voor het recht van een lidstaat om dat verdrag te sluiten en te ratificeren niet vereist dat besluit van de Europese Raad in werking is getreden.

Besluit 2011/199

·         De wijziging van artikel 136 VWEU maakt geen inbreuk op de aan de Unie toegedeelde bevoegdheid (eerste deel van het VWEU) op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten. Omdat de bepalingen van het VEU en het VWEU de Unie geen specifieke bevoegdheid verlenen voor de instelling van een stabiliteitsmechanisme zoals dat wat bij besluit 2011/199 is voorzien, zijn de lidstaten die de euro als munt hebben immers bevoegd om onderling een overeenkomst over de instelling van een stabiliteitsmechanisme te sluiten.

·         De wijziging van het VWEU houdt geen uitbreiding in van de door de Verdragen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden inhoudt. De  wijziging creëert immers geen rechtsgrondslag om de Unie tot een optreden in staat te stellen dat voordien niet mogelijk was. Ook al maakt het ESM gebruik van de instellingen van de Unie, met name van de Commissie en de ECB, deze omstandigheid kan hoe dan ook geen afbreuk doen aan de geldigheid van besluit 2011/199, dat zelf enkel voorziet in de instelling van een stabiliteitsmechanisme door de lidstaten en zwijgt over enige eventuele rol van de instellingen van de Unie in dat kader.

ESM-verdrag

·         Er is geen exclusieve bevoegdheid voor de Unie om het ESM-Verdrag te sluiten. Met betrekking tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het gebied van het monetair beleid (artikelen 3, lid 1, sub c, en 127 VWEU) voor de lidstaten die de euro als munt hebben, herhaalt het Hof dat dit beleid de handhaving van de prijsstabiliteit tot doel heeft. De activiteiten van het ESM behoren niet tot dat beleid. Het ESM heeft immers niet tot doel de prijsstabiliteit te handhaven, maar beoogt te voldoen aan de financieringsbehoeften van de ESM-leden.

·         Wat betreft de exclusieve bevoegdheid van de Unie om een internationale overeenkomst te sluiten wanneer deze sluiting gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen (artikel 3, lid 2, VWEU), stelt het Hof vast dat geen van de in deze context aangevoerde argumenten een aanwijzing vormt dat een overeenkomst als het ESM dergelijke gevolgen zou hebben. Wat betreft de bevoegdheid van de Unie om het economisch beleid te coördineren (artikel 2, lid 3, VWEU, artikelen 119 tot en met 121 VWEU en artikel 126 VWEU), herhaalt het Hof dat de lidstaten bevoegd zijn om onderling een overeenkomst tot instelling van een stabiliteitsmechanisme zoals het ESM-verdrag te sluiten, mits de door de overeenkomstsluitende lidstaten in het kader van een dergelijke overeenkomst aangegane verbintenissen het Unierecht eerbiedigen. Het ESM heeft niet de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten tot doel, maar vormt een financieringsmechanisme. Bovendien vormen de stringente voorwaarden die aan alle steun moeten worden verbonden en die de vorm kunnen aannemen van een macro-economisch aanpassingsprogramma, geen coördinatie-instrument voor het economisch beleid van de lidstaten, maar beogen zij te verzekeren dat de activiteiten van het ESM verenigbaar zijn met, met name, de „no bail out”-clausule van het VWEU en de door de Unie genomen coördinatiemaatregelen. Het ESM-verdrag bevat bepalingen (artikel 13, leden 3 en 4) die juist beogen te verzekeren dat elke door het ESM toegekende financiële bijstand verenigbaar zal zijn met dergelijke coördinatiemaatregelen.

·         Het verbod voor de ECB en de centrale banken van de lidstaten om voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten te verlenen aan de overheden of overheidsinstanties van de Unie en van de lidstaten alsmede om rechtstreeks van hen schuldbewijzen te kopen (artikel 123 VWEU) wordt niet omzeild door het ESM. Dit verbod is immers specifiek tot de ECB en de centrale banken van de lidstaten gericht. De verlening, rechtstreeks dan wel door middel van het ESM, van financiële bijstand door een lidstaat of een aantal lidstaten samen aan een andere lidstaat valt dus niet onder dit verbod.

·         De „no bail out”-clausule (artikel 125 VWEU), volgens welke de Unie of een lidstaat niet aansprakelijk is voor de verbintenissen van een andere lidstaat en deze verbintenissen niet overneemt, bedoelt niet de Unie en de lidstaten te verbieden financiële bijstand in enige vorm aan een andere lidstaat te verlenen. Deze clausule beoogt veeleer te verzekeren dat zij een gezond begrotingsbeleid in acht nemen door te garanderen dat zij bij het aangaan van schulden onderworpen blijven aan de marktlogica. Bijgevolg verbiedt deze clausule niet de verlening van financiële bijstand door een of meer lidstaten aan een lidstaat die aansprakelijk blijft voor zijn eigen verbintenissen ten aanzien van zijn schuldeisers, mits de aan dergelijke bijstand verbonden voorwaarden die lidstaat stimuleren om een gezond begrotingsbeleid te voeren. Het ESM en de lidstaten die daaraan deelnemen, staan niet in voor de verbintenissen van een lidstaat die stabiliteitssteun heeft ontvangen, en nemen deze evenmin over in de zin van de „no bail out”-clausule.

·         Omdat het ESM geen inbreuk maakt op de bepalingen van het VWEU betreffende het economisch en monetair beleid en waarborgen bevat dat het ESM in de uitoefening van zijn taken het Unierecht zal eerbiedigen, schendt het evenmin het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3 VEU), volgens hetwelk de lidstaten zich met name onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.

·         Bovendien stelt het Hof vast dat het feit dat bij het ESM-verdrag nieuwe taken worden toegedeeld aan de Commissie, aan de ECB en aan het Hof verenigbaar is met hun bevoegdheidstoedelingen als omschreven in de Verdragen (met name artikel 13 VEU). Het Hof beklemtoont met name dat de in het kader van het ESM-verdrag aan de Commissie en de ECB opgedragen taken geen enkele eigen beslissingsbevoegdheid omvatten en dat de door deze twee instellingen in het kader van dat verdrag uitgeoefende activiteiten enkel het ESM binden. Wat het Hof zelf betreft, merkt het Hof op dat het bevoegd is uitspraak te doen in elk geschil tussen lidstaten dat met de materie van de Verdragen verband houdt, indien dit geschil hem krachtens een compromis wordt voorgelegd (artikel 273 VWEU), en dat niets belet dat een dergelijk akkoord, onder verwijzing naar een categorie van vooraf omschreven geschillen, vooraf wordt gegeven.

·         Het Hof stelt voorts vast dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming zich evenmin tegen het ESM verzet. Wanneer de lidstaten een stabiliteitsmechanisme als het ESM instellen, waarvoor het VEU en het VWEU de Unie geen specifieke bevoegdheid toekennen, brengen zij immers niet het Unierecht ten uitvoer, zodat het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat aan eenieder effectieve rechterlijke bescherming waarborgt (artikel 47), geen toepassing vindt.

Sluiting en ratificatie van het ESM vóór de inwerkingtreding van besluit 2011/199

De wijziging van het VWEU bij besluit 2011/199 vormt enkel een bevestiging van het bestaan van een bevoegdheid bij de lidstaten. Daar dit besluit geen enkele nieuwe bevoegdheid toekent aan de lidstaten, is voor het recht van een lidstaat om het ESM-verdrag te sluiten en te ratificeren niet vereist dat dit besluit in werking is getreden.

KIik hier voor de volledige tekst van het arrest.