EU-Hof: geen overdracht asielzoeker naar ander EU-land bij risico van extreme armoede

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 19 maart 2019 in de zaak C 163/17 en het arrest in de gevoegde zaken C 297/17, C 318/17, C 319/17 en C 438/17.

Zaak C-163/17

De zaak C-163/17 betreft in de eerste plaats de vraag of artikel 4 van het EU-Handvest van de grondrechten zich verzet tegen de overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt, overeenkomstig de zgn. Dublin III-verordening (604/2013/EU) aan de lidstaat die eigenlijk verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek, indien hij in die lidstaat zou worden blootgesteld aan een aanzienlijk risico van een onmenselijke of vernederende behandeling vanwege de levensomstandigheden waarmee hij naar verwachting te maken zal krijgen als persoon die internationale bescherming geniet (ervan uitgaande dat hem die bescherming wordt verleend).

Een Gambiaan heeft in Italië een eerste asielverzoek ingediend. In het verlengde van zijn reis diende hij nog een asielaanvraag in in Duitsland. De Duitse autoriteiten hebben dit verzoek niet-ontvankelijk verklaard en zijn uitzetting naar Italië bevolen. De poging in juni 2015 om hem over te brengen naar Italië is echter mislukt omdat hij niet aanwezig was in het opvangcentrum waar hij woonde. De man verklaarde bij terugkeer dat hij een vriend in een andere Duitse stad had bezocht en dat niemand hem had geadviseerd dat hij zijn afwezigheid moest melden.

Voor het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Hoger Administratief Hof, Baden-Württemberg, Duitsland), beweerde de man dat Duitsland de lidstaat is geworden die verantwoordelijk is wegens het verstrijken van de in de Dublin III-verordening vastgestelde termijn van zes maanden voor zijn overdracht aan de normaal verantwoordelijke lidstaat, te weten Italië. Aangezien de man niet was ondergedoken bij de poging tot overdracht, kon deze termijn niet worden verlengd tot een maximum van achttien maanden. Bovendien beweerde hij dat zijn overbrenging naar Italië onwettig zou zijn omdat de asielprocedure en de voorwaarden voor de opvang van asielzoekers, en de levensomstandigheden van personen die internationale bescherming genieten in Italië, systemisch tekortschieten.

Het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verzoekt het EU-Hof om uitlegging van de Dublin III Verordening en het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling zoals opgenomen in het Handvest. Het verwijst naar het onderzoeksrapport van augustus 2016 van de Zwitserse organisatie voor vluchtelingenwerk, getiteld „Opvangvoorzieningen in Italië”,​​​​​​​  dat specifieke informatie bevat om tot de conclusie te komen dat personen die internationale bescherming genieten in Italië blootgesteld zijn aan het risico dakloos te worden en tot armoede vervallen in een leven in de marge van de samenleving. Volgens dat verslag wordt het onvoldoende ontwikkelde Italiaanse sociale stelsel ten opzichte van de Italiaanse bevolking gecompenseerd door steun in de familiestructuren, waardoor personen die internationale bescherming genieten, niet worden geholpen.

In dat verslag staat ook dat er tekortkomingen zijn in de integratieregelingen in Italië.

Gevoegde zaken C-297/17 e.a.

De gevoegde zaken C-297/17 e.a. hebben betrekking op de in de zgn. "procedurerichtlijn" (2013/32/EU) geboden mogelijkheid om asielverzoeken als niet-ontvankelijk af te wijzen wegens de voorafgaande verlening van subsidiaire bescherming in een andere lidstaat.

Staatloze Palestijnen die in Syrië verbleven, kregen subsidiaire bescherming in Bulgarije en een Russische onderdaan die zich Tsjetsjeen verklaart, kreeg deze bescherming in Polen. Aangezien de verdere asielverzoeken die zij vervolgens in Duitsland hebben ingediend, zijn afgewezen, hebben zij een zaak aanhangig gemaakt bij de Duitse rechtbanken.

In de zaken betreffende de staatloze Palestijnen wenst het Duitse Bundesverwaltungsgericht met name na te gaan of de mogelijkheid om een verzoek als niet-ontvankelijk af te wijzen, vervalt wanneer de levensomstandigheden van de personen aan wie subsidiaire bescherming is verleend in de lidstaat die deze bescherming heeft verleend, als onmenselijk of vernederend moeten worden beschouwd, of wanneer deze personen in die lidstaat geen dagvergoeding ontvangen, of wanneer een dergelijke toelage duidelijk lager is dan die in de andere lidstaten, hoewel zij in dat opzicht niet anders worden behandeld dan de onderdanen van die lidstaat.

Antwoord EU-Hof

In zijn arresten herinnert het Hof eraan dat in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat gebaseerd is op het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, ervan moet worden uitgegaan dat de behandeling door een lidstaat van personen die om internationale bescherming verzoeken en personen aan wie subsidiaire bescherming wordt verleend, in overeenstemming is met de vereisten van het Handvest, het Verdrag van Genève en het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Het is echter niet ondenkbaar dat dit systeem in de praktijk grote operationele problemen in een bepaalde lidstaat ondervindt, hetgeen betekent dat er een aanzienlijk risico bestaat dat personen die om internationale bescherming verzoeken in die lidstaat worden behandeld op een wijze die onverenigbaar is met hun grondrechten, en met name met het absolute verbod op onmenselijke of vernederende behandeling.

Wanneer het gerecht waarbij een beroep wordt ingesteld tegen een overdrachtsbesluit of een besluit waarbij een nieuw verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk wordt verklaard, beschikt over het bewijsmateriaal dat de verzoeker heeft verstrekt om het bestaan van een risico van onmenselijke of vernederende behandeling in de andere lidstaat vast te stellen, moet dat gerecht dus beoordelen of er sprake is van tekortkomingen, die systemisch of veralgemeend kunnen zijn, of die bepaalde groepen mensen kunnen treffen.

Alleen extreme materiële armoede

Dergelijke tekortkomingen vormen echter alleen een inbreuk op het verbod op onmenselijke of vernederende behandelingen wanneer zij een bijzonder hoog niveau van ernst bereiken, dat afhankelijk is van alle omstandigheden van het geval. Deze drempel wordt bereikt wanneer de onverschilligheid van de autoriteiten van een lidstaat ertoe zou leiden dat een persoon die volledig afhankelijk is van overheidssteun, ongeacht zijn wensen en persoonlijke keuzes, in een situatie van extreme materiële armoede terechtkomt die hem niet in staat stelt in zijn meest elementaire behoeften te voorzien, zoals onder meer voedsel, persoonlijke hygiëne en een plaats om te leven, en die zijn lichamelijke of geestelijke gezondheid ondermijnt of hem in een met de menselijke waardigheid onverenigbare toestand van verslechtering brengt.

Een hoge mate van onzekerheid of een aanzienlijke verslechtering van de levensomstandigheden bereiken deze drempel niet wanneer zij geen extreme materiële armoede met zich meebrengen, waardoor die persoon in een zodanige ernstige situatie terechtkomt dat deze gelijkgesteld kan worden met onmenselijke of vernederende behandeling.

Bovendien kan de omstandigheid dat de personen aan wie subsidiaire bescherming is verleend, in de lidstaat die de aanvrager deze bescherming heeft verleend, geen dagvergoeding ontvangen, of wanneer een dergelijke uitkering die zij ontvangen duidelijk lager is dan die in andere lidstaten, hoewel zij niet anders worden behandeld dan de onderdanen van die lidstaat, ertoe leiden dat die aanvrager in die lidstaat alleen wordt blootgesteld aan een reëel risico van onmenselijke of vernederende behandeling indien dit tot gevolg heeft dat de asielzoeker, vanwege zijn bijzondere kwetsbaarheid, ongeacht zijn wensen en persoonlijke keuzes, in een situatie van extreme materiële armoede terechtkomt.

In ieder geval kan het loutere feit dat de sociale bescherming en/of de levensomstandigheden in de lidstaat waaraan het nieuwe verzoek om internationale bescherming is voorgelegd gunstiger zijn dan in de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is of die reeds subsidiaire bescherming heeft verleend, niet de conclusie staven dat de betrokkene in geval van overdracht naar laatstgenoemde lidstaat aan een reëel risico van onmenselijke of vernederende behandeling wordt blootgesteld.

Het Hof concludeert dat het Unierecht zich niet verzet tegen de overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt aan de verantwoordelijke lidstaat of tegen de afwijzing van een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus als niet-ontvankelijk op grond dat de aanvrager eerder door een andere lidstaat subsidiaire bescherming heeft gekregen, tenzij wordt vastgesteld dat de aanvrager zich in die andere lidstaat in een situatie van extreme materiële armoede bevindt, ongeacht zijn wensen en persoonlijke keuzes.

​​​​​​​Niet-ontvankelijkverklaring ​​​​

In de gevoegde zaken C-297/17 e.a. voegt het Hof eraan toe dat het feit dat de lidstaat die de subsidiaire bescherming aan een persoon die om internationale bescherming heeft verzocht, systematisch en zonder echt onderzoek weigert de vluchtelingenstatus toe te kennen, de andere lidstaten er niet van weerhoudt een nieuw verzoek dat door de betrokkene bij hen is ingediend, als niet-ontvankelijk af te wijzen. In dergelijke omstandigheden staat het aan de lidstaat die de subsidiaire bescherming heeft verleend, om de procedure voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus te hervatten. Alleen wanneer na een individuele beoordeling blijkt dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, niet voldoet aan de voorwaarden voor de toekenning van de vluchtelingenstatus, kan hem, in voorkomend geval, subsidiaire bescherming worden verleend.

Onderduiken

In de zaak C-163/17 stelt het Hof ook vast dat een verzoeker "onderduikt" wanneer hij zich opzettelijk onttrekt aan het optreden van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van zijn overbrenging, teneinde de overbrenging te voorkomen. Er kan worden aangenomen dat dit het geval is wanneer de overdracht niet kan worden uitgevoerd omdat de aanvrager de hem toegewezen woning heeft verlaten zonder de bevoegde nationale autoriteiten van zijn afwezigheid in kennis te stellen, mits hij in kennis is gesteld van zijn verplichtingen ter zake, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan. De aanvrager behoudt de mogelijkheid om aan te tonen dat het feit dat hij de autoriteiten niet in kennis heeft gesteld van zijn afwezigheid te wijten is aan geldige redenen en niet aan de bedoeling om zich aan het bereik van deze autoriteiten te onttrekken.

Bovendien kan de betrokken persoon die om internationale bescherming verzoekt, in een procedure tegen een overdrachtsbesluit overeenkomstig de Dublin III-verordening stellen dat de termijn van zes maanden voor de overdracht is verstreken, aangezien hij niet is ondergedoken, en dat de lidstaat die heeft besloten hem over te dragen, door dit verstrijken verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van zijn verzoek.

Ten slotte merkt het Hof op dat het, om de overdrachtstermijn tot maximaal achttien maanden te verlengen, volstaat dat de verzoekende lidstaat de normaal verantwoordelijke lidstaat vóór het verstrijken van de overdrachtstermijn van zes maanden meedeelt dat de betrokkene is ondergedoken en tegelijkertijd een nieuwe overdrachtstermijn vaststelt.