EU-Hof: het bereiken van een gemeenschappelijk akkoord is bij een gemengd verdrag geen juridisch vereiste maar een politieke keuze van de Raad

Contentverzamelaar

EU-Hof: het bereiken van een gemeenschappelijk akkoord is bij een gemengd verdrag geen juridisch vereiste maar een politieke keuze van de Raad
De Raad mag bij de sluiting van een gemengd verdrag wachten tot alle lidstaten ermee instemmen om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door het verdrag, maar hoeft dat niet. Bij het ontbreken van een ‘gemeenschappelijk akkoord’ om gebonden te zijn, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluiten om toch tot sluiting van het verdrag namens de EU over te gaan. Dat is het antwoord van het EU-Hof naar aanleiding van adviesvragen van het Europees Parlement.

Het gaat om het advies van het EU-Hof in adviesprocedure 1/19 .

Achtergrond

Het Verdrag van Istanbul inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (hierna: Verdrag van Istanbul) behoort deels tot de bevoegdheden van de Europese Unie en deels tot die van de EU-lidstaten. Dit verdrag is daarom een gemengde overeenkomst die door de EU en de lidstaten gezamenlijk moet worden gesloten.

In het door de Commissie vastgestelde voorstel voor een besluit tot ondertekening namens de EU van dat verdrag werden artikel 82, lid 2 en artikel 84 EU-Werkingsverdrag als materiële rechtsgrondslag vermeld. Aangezien dit voorstel binnen de Raad van de EU onvoldoende steun kreeg, werd besloten de ondertekening van het Verdrag van Istanbul te beperken tot de daarin geregelde aangelegenheden die behoren tot wat volgens de Raad de exclusieve bevoegdheid van de EU vormt. Deze instelling heeft de bovengenoemde materiële rechtsgrondslag dan ook vervangen door artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1 van het EU-Werkingsverdrag. Om rekening te houden met de bijzondere situatie van Ierland, waarop Protocol nr. 21 betrekking heeft, werd het besluit tot ondertekening bovendien opgesplitst in twee afzonderlijke Raadsbesluiten.

Deze Raadsbesluiten hebben betrekking op de ondertekening van het Verdrag van Istanbul voor zover het gaat om kwesties die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken respectievelijk asiel en non-refoulement. Overeenkomstig beide besluiten is het Verdrag van Istanbul op 13 juni 2017 namens de EU ondertekend. Tot op heden is er echter geen besluit over de sluiting van dit verdrag door de EU vastgesteld, aangezien de Raad deze vaststelling afhankelijk lijkt te stellen van de voorwaarde dat alle lidstaten vooraf een “gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dat verdrag.

Op 9 juli 2019 heeft het Europees Parlement overeenkomstig artikel 218, lid 11, EU-Werkingsverdrag het EU-Hof verzocht om advies over de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de EU. Met zijn eerste vraag wenst het Parlement te vernemen wat de juiste rechtsgrondslagen zijn voor de handeling van de Raad tot sluiting van dit verdrag, en of het noodzakelijk of mogelijk is zowel de handeling tot ondertekening als de handeling tot sluiting van dat verdrag op te splitsen in twee afzonderlijke besluiten. Met zijn tweede vraag wenst het Parlement te vernemen of de EU-Verdragen de Raad toestaan of verplichten om het Verdrag van Istanbul pas namens de EU te sluiten nadat de lidstaten een “gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om op de binnen hun bevoegdheden vallende gebieden gebonden te worden door dat verdrag

EU-Hof

Praktijk van het “gemeenschappelijk akkoord”

Met betrekking tot de praktijk om te wachten totdat de lidstaten een “gemeenschappelijk akkoord” hebben bereikt om gebonden te worden door een gemengde overeenkomst, oordeelt het EU-Hof om te beginnen dat de EU-Verdragen de Raad verbieden om de inleiding van de procedure voor de sluiting van een verdrag namens de EU afhankelijk te stellen van de voorafgaande constatering dat er sprake is van een gemeenschappelijk akkoord tussen de lidstaten. Indien die praktijk een dergelijke draagwijdte zou hebben, zou zij volgens het EU-Hof namelijk leiden tot een hybride besluitvormingsproces, aangezien de mogelijkheid zelf waarover de EU beschikt om een gemengde overeenkomst te sluiten, volledig zou afhangen van de bereidheid van elk van de lidstaten om door een dergelijke overeenkomst gebonden te worden op de gebieden die binnen hun bevoegdheden vallen. Een dergelijk hybride besluitvormingsproces is volgens het EU-Hof onverenigbaar met artikel 218, leden 2, 6 en 8, EU-Werkingsverdrag, op grond waarvan de sluiting van een internationale overeenkomst een handeling is die de Raad vaststelt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Het EU-Hof oordeelt echter ook dat de Raad over enige politieke speelruimte beschikt, zowel bij het nemen van het besluit om al dan niet in te gaan op het voorstel tot sluiting van een internationale overeenkomst – en, zo ja, in welke mate – als bij het kiezen van het geschikte tijdstip voor de vaststelling van dat besluit. De Raad mag de interne debatten verlengen om te zorgen voor een nauwere samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de EU tijdens de procedure voor de sluiting van een verdrag, hetgeen kan impliceren dat wordt gewacht op het gemeenschappelijk akkoord.

In beginsel moet van deze speelruimte echter worden gebruikgemaakt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, zodat met een dergelijke meerderheid binnen de Raad te allen tijde en volgens de voorschriften van het reglement van orde van de Raad kan worden bepaald dat het debat wordt gesloten en dat het besluit tot sluiting van de internationale overeenkomst wordt vastgesteld.

Juiste rechtsgrondslagen voor de sluiting van het Verdrag van Istanbul

Het EU-Hof oordeelt dat het besluit tot sluiting van het Verdrag van Istanbul betrekking zal hebben op de bepalingen van het Verdrag van Istanbul die verband houden met justitiële samenwerking in strafzaken, asiel en non-refoulement alsook met de verplichtingen van de instellingen en het openbaar bestuur van de EU, voor zover deze bepalingen binnen de bevoegdheid van de EU vallen.

Wat in de eerste plaats de justitiële samenwerking in strafzaken betreft, oordeelt het EU-Hof dat artikel 82, lid 2 en artikel 84 EU-Werkingsverdrag moeten behoren tot de rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van dat verdrag, gelet op het aantal en de draagwijdte van de bepalingen van het Verdrag van Istanbul die binnen de in die bepalingen van het EU-Werkingsverdrag bedoelde bevoegdheid van de EU vallen.

Wat in de tweede plaats asiel en non-refoulement betreft, bevat het Verdrag van Istanbul weliswaar slechts drie artikelen die betrekking hebben op deze aangelegenheden, maar vormen deze artikelen een afzonderlijk hoofdstuk dat niet kan worden geacht ondergeschikt te zijn of een uiterst beperkte draagwijdte te hebben, zodat artikel 78, lid 2, EU-Werkingsverdrag één van de materiële rechtsgrondslagen van het besluit tot sluiting van dat verdrag moet zijn.

Wat in de derde plaats het openbaar bestuur van de Unie betreft, moet deze ervoor zorgen dat volledig wordt voldaan aan de bij het Verdrag van Istanbul opgelegde verplichtingen die onder artikel 336 EU-Werkingsverdrag vallen, zodat deze bepaling één van de rechtsgrondslagen dient te vormen.

Opsplitsing van de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee afzonderlijke besluiten

De vraag over de opsplitsing van de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul in twee Raadsbesluiten houdt verband met het feit dat Protocol nr. 21 van toepassing is voor zover het Ierland betreft, doordat sommige in het derde deel, titel V, van het EU-Werkingsverdrag opgenomen bepalingen zijn aangewezen als rechtsgrondslagen voor de sluiting van de voorgenomen overeenkomst. In beginsel neemt Ierland niet deel aan de vaststelling door de Raad van maatregelen die onder dat deel vallen, tenzij het meedeelt wel te willen deelnemen. Op grond van dit protocol wenst Ierland niet deel te nemen aan de sluiting door de EU van het onderdeel van het Verdrag van Istanbul dat betrekking heeft op asiel en non-refoulement, maar wel aan de sluiting van de overige onderdelen.

Het is volgens het EU-Hof echter uitgesloten dat slechts wordt deelgenomen aan enkele onderdelen van één en dezelfde in Protocol nr. 21 bedoelde maatregel. Evenmin is het toegestaan dat de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst in twee besluiten wordt opgesplitst om Ierland de mogelijkheid te bieden deel te nemen aan de vaststelling van één van beide besluiten, maar niet aan die van het andere, ook al zou elk van de besluiten tot sluiting van het Verdrag van Istanbul betrekking hebben op maatregelen die onder het derde deel, titel V, van het EU-Werkingsverdrag vallen.

Indien echter vaststaat dat verschillende rechtsgrondslagen van toepassing zijn op een handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst, kan er een objectieve noodzaak bestaan om deze handeling op te splitsen in meerdere besluiten. Dit kan met name het geval zijn wanneer een dergelijke opsplitsing ertoe strekt om rekening te houden met het feit dat Ierland of het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de in verband met de sluiting van een internationale overeenkomst overwogen maatregelen die binnen de werkingssfeer van respectievelijk de Protocollen nr. 21 en nr. 22 vallen, terwijl andere maatregelen die in verband met die sluiting zijn overwogen, niet binnen die werkingssfeer vallen. Aangezien artikel 336 EU-Werkingsverdrag, dat niet binnen de werkingssfeer van de Protocollen nr. 21 en nr. 22 valt, deel uitmaakt van de materiële rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst, kan in het onderhavige geval worden vastgesteld dat het objectief noodzakelijk is om de handeling tot sluiting van het Verdrag van Istanbul op te splitsen.

Meer informatie: