EU-Hof keurt wijziging sanctielijsten door Raad via uitvoeringsverordening goed

Het gaat om het arrest van de Grote Kamer van het EU-Hof van 1 maart 2016 in de zaak C‑440/14 P, National Iranian Oil Company.

Achtergrond

In 2012 is in de sanctieverordening Iran vastgelegd dat de tegoeden van personen en entiteiten die de regering van Iran ondersteunen en personen en entiteiten die banden met hen hebben, bevroren moeten worden. De Raad werd gemachtigd voor de listing van individuele personen en entiteiten uitvoeringsverordeningen vast te stellen. Ook NIOC werd in oktober 2012 door een uitvoeringsverordening van de Raad gelist vanwege het verband tussen de inkomsten van Iran uit zijn energiesector en de financiering van zijn proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten, met de volgende motivering:

‘Entiteit die eigendom is van de overheid en door de overheid wordt geëxploiteerd; verstrekt financiële middelen aan de regering van Iran. De minister van Olie is voorzitter van de raad van bestuur van [...] NIOC en de viceminister van Olie is directeur van [...] NIOC.’

Het EU-Gerecht had eerder het beroep van NIOC tegen de uitvoeringsverordening afgewezen. Lees hier het arrest van het EU-Gerecht.

Procedure voor het EU-Hof

NIOC betoogt dat de Raad, om individuele maatregelen tot bevriezing van tegoeden vast te stellen, verplicht zou zijn om de in artikel 215 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) bedoelde procedure te volgen. De Raad heeft echter in de basisverordening overeenkomstig artikel 291, lid 2, VWEU zichzelf uitvoeringsbevoegdheden toegekend om personen en entiteiten toe te voegen aan of te schrappen van de lijst.

Met het oog op eerdere rechtspraak waaruit blijkt dat artikel 215 VWEU de rechtsgrondslag voor beperkende maatregelen kan vormen, voert NIOC aan dat die bepaling daarmee de enige mogelijke rechtsgrondslag is voor de vaststelling van individuele beperkende maatregelen, omdat daarin de procedure voor de vaststelling van handelingen tot oplegging van dergelijke maatregelen is vastgelegd. Het is volgens NIOC bovendien de enige rechtsgrondslag waarin is voorzien in titel IV van het vijfde deel van het VWEU betreffende beperkende maatregelen. Artikel 291, lid 2, VWEU is daarentegen opgenomen in het zesde deel van dat Verdrag, dat ziet op algemene bepalingen. Hiermee zou niet kunnen worden afgeweken van de bijzondere bepalingen van titel IV van het vijfde deel betreffende beperkende maatregelen.

Daarnaast voerde NIOC aan dat, als je ook via een uitvoeringsverordening mag listen, dit bovendien het gelijkheidsbeginsel zou schenden, aangezien artikel 215 VWEU enerzijds voorziet in een strikte procedure op grond waarvan de Raad beslist met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op gezamenlijk voorstel van de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissie, terwijl voor een uitvoeringsverordening geen vaste procedure is vastgelegd met een rol voor de HV en de Commissie.

Overwegingen van het EU-Hof

Het EU-Hof gaat hier niet in mee. Volgens het Hof verbiedt artikel 215 VWEU niet het gebruik van uitvoeringsbevoegdheden. Het artikel verzet zich niet tegen een op grond van die bepaling vastgestelde verordening die de Commissie of de Raad uitvoeringsbevoegdheden toekent. Voor het daadwerkelijk listen hoeft dus niet per se nogmaals de procedure uit artikel 215 VWEU gevolgd te worden, indien in de basisverordening uitvoeringsbevoegdheden conform artikel 291, lid 2, VWEU zijn toegekend. Het blijkt uit niets dat het zesde deel met betrekking tot uitvoeringsmaatregelen niet gebruikt mag worden voor beperkende maatregelen. Het gelijkheidsbeginsel zou ook niet geschonden worden aangezien het juist het doel is om onderscheid te maken tussen de basishandeling (ex artikel 215 VWEU) en een uitvoeringshandeling (ex artikel 291 VWEU).

Vervolgens gaat het Hof in op de vraag of de Raad ook bevoegd was om een uitvoeringsverordening vast te stellen. In algemene zin is het immers de standaard dat de Commissie uitvoeringsmaatregelen vaststelt. Het Hof zegt hierover dat ook de Raad uitvoeringsmaatregelen mag vaststellen, maar alleen “in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen”.

In dit geval had de Commissie veel uitvoeringsbevoegdheden gekregen, onder andere op het terrein van het aanwijzen van technologieën, goederen en materialen. De Raad had enkel de bevoegdheid om de lijst met personen en entiteiten te wijzigen voor zichzelf gehouden. Volgens het Hof is dit, ook gelet op de politieke gevoeligheid van listings en de grote gevolgen voor betrokkenen, een “specifiek geval”.

Maar dan moet het specifieke geval ook naar behoren gemotiveerd zijn. In de basisverordening stond niets over de vraag waarom de Raad bevoegd was in plaats van de Commissie. In oudere verordeningen was echter reeds vastgelegd dat de bevoegdheid tot wijziging van de lijsten door de Raad diende te worden uitgeoefend en ook uit de context waarin de verordening was vastgesteld, kon volgens het EU-Hof worden afgeleid dat de Raad bevoegd zou moeten zijn.

Het is de Raad dus toegestaan om in een basisverordening de bevoegdheid om sanctielijsten aan te passen via uitvoeringsverordeningen, bij zichzelf te leggen, mits de bevoegdheid van de Raad een specifiek geval is en naar behoren gemotiveerd is.