EU-Hof: milieubeoordeling vereist voor besluit en circulaire windmolens

Het gaat om het arrest van het EU-Hof (Grote Kamer) van 25 juni 2020 in de zaak C-24/19 , A e.a. (Windturbines te Aalter en Nevele).

Het EU-Hof is om uitleg verzocht van EU-richtlijn 2001/42 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s in het kader van een geding tussen enerzijds de buurtbewoners van een site vlakbij de autosnelweg E40 op het grondgebied van de gemeenten Aalter en Nevele (België) waarop een windturbinepark zou worden gebouwd, en anderzijds de Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (België), over de afgifte door deze autoriteit van een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw en exploitatie van vijf windturbines. Deze vergunning werd op 30 november 2016 verleend onder met name de voorwaarde dat werd voldaan aan bepaalde vereisten van een besluit van de Vlaamse Regering en een omzendbrief over de bouw en exploitatie van windturbines.

Ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van de vergunning dat bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen (België; hierna: „nationale rechter”) is ingesteld, voeren verzoekers met name aan dat inbreuk is gemaakt op richtlijn 2001/42 omdat er voor het besluit en de omzendbrief op basis waarvan de vergunning is verleend, geen milieubeoordeling is verricht. De autoriteit die de litigieuze vergunning heeft afgegeven meent van haar kant dat het besluit en de omzendbrief in kwestie niet aan een dergelijke beoordeling moesten worden onderworpen.

Plannen en programma’s

In zijn arrest wijst het EU-Hof erop dat richtlijn 2001/42 ziet op plannen en programma’s, alsook op de wijzigingen ervan, die door een instantie van een lidstaat worden opgesteld of vastgesteld, voor zover zij „door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven”. Bovendien stelt de richtlijn de verplichting om een bepaald plan of programma aan een milieubeoordeling te onderwerpen afhankelijk van de voorwaarde dat het gaat om een plan of programma dat aanzienlijke milieueffecten kan hebben.

Wat ten eerste het begrip „plannen en programma’s die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven” betreft, oordeelt het EU-Hof dat dit begrip ook ziet op een besluit en een omzendbrief (circulaire) die door de regering van een gefedereerde eenheid van een lidstaat zijn vastgesteld en die elk verschillende bepalingen over de bouw en exploitatie van windturbines bevatten.

Ook wanneer er geen verplichting is om maatregel vast te stellen

Uit de vaste rechtspraak van het EU-Hof blijkt immers dat plannen en programma’s waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, moeten worden aangemerkt als „voorgeschreven” in de zin en voor de toepassing van deze richtlijn. Een maatregel geldt dus als „voorgeschreven” wanneer de bevoegdheid om hem vast te stellen haar rechtsgrondslag in een dergelijke bepaling vindt, ook al bestaat er strikt genomen geen enkele verplichting om de maatregel te nemen.

Het EU-Hof, dat door de verwijzende rechter en het Verenigd Koninkrijk wordt verzocht om die rechtspraak te heroverwegen, benadrukt om te beginnen dat indien de voorwaarde van artikel 2, onder a), tweede streepje, van richtlijn 2001/42 alleen betrekking zou hebben op „plannen en programma’s” die verplicht moeten worden vastgesteld, de draagwijdte van dit begrip onbeduidend zou dreigen te worden en de nuttige werking van deze bepaling niet zou kunnen worden verzekerd. Gezien de uiteenlopende situaties en de verscheidenheid aan praktijken van de nationale autoriteiten is de vaststelling van plannen, programma’s of wijzigingen ervan immers vaak noch algemeen verplicht, noch volledig overgelaten aan de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten. Het hoge milieubeschermingsniveau dat richtlijn 2001/42 beoogt te waarborgen door plannen en programma’s met mogelijkerwijs aanzienlijke milieueffecten aan een milieubeoordeling te onderwerpen, strookt bovendien met de vereisten die de Verdragen en het EU-Handvest van de grondrechten stellen op het gebied van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. Deze doelstellingen zouden in gevaar kunnen komen door een restrictieve opvatting die een lidstaat de mogelijkheid geeft om zich te onttrekken aan de milieubeoordelingsplicht door de vaststelling van plannen of programma’s doelbewust niet verplicht te maken. Tot slot heeft het EU-Hof erop gewezen dat de ruime uitlegging van het begrip „plannen en programma’s” ook in overeenstemming is met de internationale verbintenissen van de Unie, zoals het Espoo-Verdrag.

Inhoud circulaire regelt beoordelingsbevoegdheid

Vervolgens gaat het EU-Hof in op de vraag of het besluit en de omzendbrief in kwestie voldoen aan de voorwaarde van artikel 2, onder a), tweede streepje, van richtlijn 2001/42. Het wijst er daarbij op dat het besluit krachtens een wettelijke machtiging is vastgesteld door de Vlaamse Regering, dat wil zeggen de uitvoerende macht van een Belgische gefedereerde eenheid. Onder voorbehoud van de door de nationale rechter te verrichten verificaties met betrekking tot de juiste juridische aard en de precieze teneur van de omzendbrief, zet het EU-Hof uiteen dat deze omzendbrief, die de beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteiten beoogt te regelen, eveneens door de Vlaamse Regering is opgesteld en de bepalingen van dat besluit wijzigt door ze verder uit te werken of ervan af te wijken. Het EU-Hof is bijgevolg tot de slotsom gekomen dat het besluit en, onder voorbehoud van deze verificaties, de omzendbrief onder het begrip „plannen en programma’s” vallen, aangezien zij als „voorgeschreven” moeten worden aangemerkt in de zin van richtlijn 2001/42.

Besluit en circulaire bepalen voorwaarden voor vergunningverlening

Wat ten tweede de vraag betreft of het besluit en de omzendbrief op grond van richtlijn 2001/42 aan een milieubeoordeling moesten worden onderworpen omdat zij aanzienlijke milieueffecten konden hebben, heeft het EU-Hof geoordeeld dat deze handelingen, die elk verschillende bepalingen bevatten over de bouw en exploitatie van windturbines, waaronder maatregelen inzake slagschaduw, veiligheid en geluidsnormen, plannen en programma’s vormen waarvoor een dergelijke beoordeling moet worden verricht.

Volgens het EU-Hof hebben de voorschriften van het besluit en de omzendbrief over de installatie en exploitatie van windturbines een voldoende groot belang en een voldoende ruime reikwijdte om de voorwaarden te bepalen waaronder een vergunning kan worden verleend voor de oprichting en exploitatie van windturbineparken, die onmiskenbaar gevolgen hebben voor het milieu. Het voegt daaraan toe dat aan deze uitlegging niet wordt afgedaan door de bijzondere juridische aard van de omzendbrief.

Handhaving rechtsgevolgen van handelingen in strijd met de richtlijn?

Wat ten derde en ten slotte de mogelijkheid betreft om de gevolgen van deze handelingen en deze vergunning, die in strijd met richtlijn 2001/42 zijn vastgesteld, te handhaven, wijst het EU-Hof erop dat de lidstaten verplicht zijn de onwettige gevolgen van een dergelijke schending van het Unierecht ongedaan te maken. Het heeft onderstreept dat, gezien het vereiste van uniforme toepassing van het Unierecht, enkel het EU-Hof, bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van algemeen belang, de voorlopige opschorting kan toestaan van het effect dat de geschonden Unierechtelijke bepaling heeft – namelijk terzijdestelling van het ermee strijdige nationale recht –, voor zover een nationale regeling de nationale rechter machtigt om bepaalde gevolgen van dergelijke handelingen te handhaven in het kader van het bij hem aanhangige geding. Het EU-Hof oordeelt dan ook dat in een situatie als die van het hoofdgeding de nationale rechter de gevolgen van het besluit, de omzendbrief en de op basis daarvan verleende vergunning slechts mag handhaven indien het interne recht dit toestaat in het kader van het bij hem aanhangige geding en de nietigverklaring van de vergunning aanzienlijke gevolgen zou kunnen hebben voor de elektriciteitsvoorziening in – in casu – België, waarbij een dergelijke handhaving bovendien niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan die onrechtmatigheid. Het staat in voorkomend geval aan de nationale rechter om deze beoordeling in het hoofdgeding te verrichten.