EU-Hof: nationale regeling die financiering via wettelijk verplichte heffing invoert of de voor financiering bedoelde middelen onder constante staatscontrole stelt betreft staatsmiddelen
Nieuwsbericht | 30-01-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 12 januari 2023 in de zaak C-17/21 (Dobeles).
Achtergrond Dobeles HES en GM (hierna: verzoeksters (in de hoofdgedingen) exploiteren waterkrachtcentrales in Letland en produceren aldus elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Tot juni 2005 bepaalde artikel 40, lid 1, van de Letse energiewet dat elektriciteitsproducenten onder bepaalde voorwaarden het recht hadden om hun overtollige elektriciteit aan het erkende distributiebedrijf te verkopen tegen een prijs van twee keer de gemiddelde verkoopprijs van elektriciteit. Deze bepaling was van toepassing op de verzoeksters.
De gemiddelde elektriciteitsprijs werd bepaald door de Letse toezichthoudende instantie, een onafhankelijk overheidsorgaan dat is opgericht bij de Letse wet inzake de toezichthoudende instanties voor openbare diensten. Deze toezichthoudende instantie heeft eigen rechtspersoonlijkheid, handelt autonoom en beheert haar eigen begroting.
Bij de Letse wet inzake de elektriciteitsmarkt (versie vanaf juni 2005), werd de procedure voor de verkoop door elektriciteitsproducenten van productieoverschotten tegen een verhoogd tarief gewijzigd. Artikel 30, lid 1, van deze wet bepaalde echter dat de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die op die datum reeds met hun activiteit waren begonnen, het voordeel van de eerdere voorwaarden zouden behouden, met name voor de prijzen. De toezichthoudende instantie dat deze bepaling tot gevolg had dat voor die producenten, het gemiddelde tarief voor de verkoop van elektriciteit werd bevroren op de tot juni 2005 geldende waarde, en is gestopt met het actualiseren van dat tarief. Vanaf juni 2005 hebben verzoeksters hun overtollige productie vervolgens verkocht tegen een prijs van twee keer het destijds geldende gemiddelde tarief voor de verkoop van elektriciteit, omdat het tarief ook niet meer was geactualiseerd.
In januari 2010 oordeelt het Letse grondwettelijk hof dat de term ”prijs” in artikel 30, lid 1 moest worden beschouwd als een prijsstellingsmechanisme en niet als een vaste prijs. De uitleg van de toezichthoudende instantie dat zij na de inwerkingtreding van de wet inzake de elektriciteitsmarkt niet langer bevoegd was om het gemiddelde tarief voor de verkoop van elektriciteit vast te stellen, is volgens het Letse hof onjuist.
Verzoeksters vorderen van de toezichthoudende instantie een “schadevergoeding” voor de verliezen die zij hebben geleden doordat het betrokken tarief sinds juni 2005 niet is bijgesteld. De gestelde schade komt overeen met het verschil tussen de door de openbare exploitant aan verzoeksters betaalde prijs en de prijs waartegen die exploitant de elektriciteit had moeten afnemen indien de gemiddelde verkoopprijs van elektriciteit correct was vastgesteld.
Nadat de toezichthoudende instantie weigerde aan verzoeksters de gevorderde bedragen te betalen, hebben verzoeksters zich in 2011 tot de bestuursrechter gewend. Bij vonnissen van mei en juli 2019 heeft de Letse bestuursrechter in eerste aanleg de vorderingen van Dobeles en GM gedeeltelijk toegewezen en de toezichthoudende instantie gelast hun een bepaald bedrag te betalen. Omdat deze rechter van oordeel was dat het ging om de betaling van staatssteun, heeft deze rechterlijke instantie de uitbetaling van deze bedragen echter afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat de Commissie een besluit tot goedkeuring van dergelijke steun zou geven of zou worden geacht te hebben gegeven. Zij heeft de Commissie namelijk in de loop van het geding verzocht om een advies over de toepassing van de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag, dat in december 2018 werd gegeven.
De toezichthoudende instantie stelt tegen deze vonnissen cassatieberoep in bij de hoogste rechterlijke instantie van Letland, de verwijzende rechter. De verwijzende rechter heeft onder meer vragen over het feit of de nationale regeling moet worden aangemerkt als een maatregel van de staat of met staatsmiddelen is bekostigd in de zin van artikel 107. Hij schorst de behandeling van de zaken en verzoekt het EU-Hof om een beslissing over in totaal een dertiental prejudiciële vragen. Gezien de relevantie voor de Nederlandse praktijk worden hierna de eerste drie vragen er uitgelicht. EU-Hof Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof te vernemen of artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat een nationale regeling die het erkende distributiebedrijf verplicht om uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen een hogere prijs dan de marktprijs en bepaalt dat de daaruit voortvloeiende extra kosten worden gefinancierd middels een verplichte heffing ten laste van de eindverbruikers, of die bepaalt dat de voor de financiering van deze extra kosten bedoelde middelen constant onder staatscontrole staan, een maatregel ”van de staat of met staatsmiddelen bekostigd” in de zin van artikel 107 vormt. Het EU-Hof beantwoordt die vraag bevestigend. Het EU-Hof overweegt dat de betrokken Letse compensatiemaatregel bij wet is ingevoerd en toerekenbaar aan de lidstaat is. De bedragen die voortvloeien uit de prijstoeslag komen neer op een op de elektriciteit drukken belasting en zijn daarom met ‘staatsmiddelen’ bekostigd. Wanneer middelen afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de betrokken lidstaat verplichte bijdragen die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld, zijn het staatsmiddelen in de zin van artikel 107. Het feit dat de financiële last van de heffing feitelijk wordt gedragen door een bepaalde categorie personen volstaat niet om aan te tonen dat de uit deze heffing afkomstige middelen ‘staatsmiddelen’ zijn. Om hieraan te voldoen moet de heffing tevens verplicht zijn op grond van het nationale recht. Het EU-Hof concludeert dat middelen die middels een belasting of een andere krachtens nationale wetgeving verplichte heffing worden geïnd en die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld, staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1 van het EU-Werkingsverdrag vormen. Dit is echter niet het enige criterium om te bepalen of het om ‘staatsmiddelen’ gaat. Om bedragen aan te merken als ‘staatsmiddelen’ volstaat het volgens het EU-Hof dat zij constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan. Het EU-Hof stelt dat in deze zaak de uit de heffing voortvloeiende middelen geïnd, beheerd en verdeeld worden door een vennootschap die volledig in handen is van Letland en zij niet mogen worden besteed voor enig ander doel dan dat waarin de wet voorziet. Daarmee staan de middelen dus constant onder staatscontrole. Het EU-Hof antwoordt op de eerste vraag dat een nationale regeling die het erkende distributiebedrijf verplicht om uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen een hogere prijs dan de marktprijs en bepaalt dat de daaruit voortvloeiende extra kosten worden gefinancierd middels een verplichte heffing ten laste van de eindverbruikers, of die bepaalt dat de voor de financiering van deze extra kosten bedoelde middelen constant onder staatscontrole staan, een maatregel “van de staat of met staatsmiddelen bekostigd” betreft in de zin van artikel 107, lid 1 EU-Werkingsverdrag.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof te vernemen of artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat voor de kwalificatie van een voordeel als ”staatssteun” in de zin van die bepaling de voorwaarde geldt dat de betrokken markt eerst volledig is geliberaliseerd en, zo ja, aan de hand van welke elementen kan worden bepaald vanaf welke datum de Letse elektriciteitsmarkt als geliberaliseerd geldt. Het EU-Hof antwoordt op deze vraag dat niet de voorwaarde geldt dat de betrokken markt eerst volledig is geliberaliseerd. Volgens het EU-Hof gaat het erom dat staatssteun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, ook al staat de betrokken markt nog maar gedeeltelijk open voor mededinging. Het is voldoende dat er op het moment van inwerkingtreding van een steunmaatregel op de betrokken markt een situatie van daadwerkelijke mededinging bestaat en een maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen. Hieruit volgt volgens het EU-Hof dat een aan bepaalde ondernemingen toegekend voordeel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, zelfs voordat deze markt volledig is geliberaliseerd.
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof te vernemen of artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat, ingeval het krachtens de relevante Letse regeling aan producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen toegekende voordeel geen “steunmaatregel” in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag vormt, de betaling van de door verzoeksters gevorderde bedragen wel een uitbetaling van steun in de zin van die bepaling kan vormen. Het EU-Hof merkt dat het niet van belang is dat beroepen waarmee wordt beoogd uitbetaling van die bedragen te verkrijgen, naar nationaal recht als schadevorderingen of vorderingen tot schadevergoeding worden aangemerkt. Het EU-Hof antwoordt op deze vraag dat in het geval dat een nationale regeling een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag heeft ingevoerd, de uitbetaling van een op basis van die regeling in rechte gevorderd bedrag ook een steunmaatregel vormt.
Meer informatie: ECER-dossier: Staatssteun
