EU-Hof: Nederlands bestuursprocesrecht op onderdelen in strijd met Verdrag van Aarhus over toegang en inspraak bij milieuzaken

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 14 januari 2021 in de zaak C-826/18 , Stichting Varkens in Nood.

Achtergrond

Sebeva BV, een Nederlandse onderneming, vroeg in oktober 2016 een vergunning aan bij de gemeente Echt-Susteren voor de bouw van een varkensstal. De omgevingsvergunning werd, na het doorlopen van onder meer de benodigde nationale procedures op grond van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) en de Awb (Algemene wet bestuursrecht), in september 2017 verleend.

LB, een natuurlijk persoon, en een drietal stichtingen voor de bescherming van dierenrechten, waaronder de Stichting Varkens in Nood, dienden bij de rechtbank Limburg een vordering tot nietigverklaring van de omgevingsvergunning in. Deze rechtbank achtte LB niet ontvankelijk omdat zij niet kon worden beschouwd als ‘belanghebbende’ in de zin van het toepasselijke Nederlandse bestuursrecht en de Awb, onder meer omdat zij niet in de buurt van het project woont en bovendien in het kader van de doorlopen voorbereidingsprocedure geen zienswijze over het project naar voren had gebracht. De rechtbank Limburg achtte de drie stichtingen wel ‘belanghebbende’, maar niet ontvankelijk vanwege het eerder niet deelnemen aan de voorbereidingsprocedure.

De rechtbank Limburg vraagt zich af of het Unierecht zich ertegen verzet dat leden van het publiek, die op grond van het Nederlandse recht een recht op inspraak hebben, geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus valt. Daarnaast vraagt de rechter of (artikel 9, lid 2 van) het Verdrag van Aarhus zich verzet tegen de Nederlandse bestuursrechtelijke voorwaarde dat een belanghebbende een zienswijze naar voren moet hebben gebracht om toegang te krijgen tot de rechter, tenzij hem dit redelijkerwijs niet verweten kan worden.
Bij de zes prejudiciële vragen die de rechter stelt aan het EU-Hof speelt een essentiële rol dat in artikel 9 van het Verdrag van Aarhus over toegang tot de rechter in milieuzaken in de leden 2 en 3 een verschil wordt gemaakt tussen respectievelijk beroepen ingesteld bij de rechter door leden van ‘het betrokken publiek’ dan wel leden van ‘het publiek’.

EU-Hof

Toegang tot de rechter voor ‘het publiek’

Met de eerste twee vragen wenst de Nederlandse rechter te vernemen of het EU-recht en, in het bijzonder, artikel 9, lid 2 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden ( Verdrag van Aarhus , goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad; hierna: het Verdrag) zich ertegen verzetten dat leden van het ‘publiek’ als zodanig geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag valt. Het begrip ‘publiek’, zoals bedoeld in artikel 2, punt 4 van het Verdrag, wordt omschreven als: een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen.

Het EU-Hof oordeelt dat artikel 9, lid 2 van het Verdrag van Aarhus niet tot doel heeft om een recht op beroep tegen besluiten en andere handelingen, die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag vallen en betrekking hebben op projecten waarbij het publiek inspraak heeft in de besluitvorming, toe te kennen aan het ‘publiek’ in het algemeen. Het beoogt dit recht alleen te waarborgen voor leden van het ‘betrokken publiek’ die aan bepaalde voorwaarden voldoen. Artikel 2, punt 5 van het Verdrag definieert het ‘betrokken publiek’ als het publiek dat (waarschijnlijk) gevolgen ondervindt van- of belanghebbende is bij milieubesluitvorming. NGO’s die zich inzetten voor milieubescherming behoren tot het ‘betrokken publiek’.

Volgens het EU-Hof wordt in artikel 6 van het Verdrag (over inspraak in besluiten over specifieke activiteiten) herhaaldelijk de term ‘publiek’ gebruikt maar blijkt uit de lezing van dit artikel dat het alleen van toepassing is op het ‘betrokken publiek’. Het recht op inspraak komt dus volgens het EU-Hof uitsluitend toe aan het ‘betrokken publiek’. Om die reden kan een persoon als LB, die geen deel uitmaakt van het ‘betrokken publiek’ in de zin van het Verdrag, zich niet op schending van artikel 9, lid 2 beroepen met het argument dat hij in het hoofdgeding geen toegang tot de rechter heeft.

Verdragspartijen mogen in hun nationale wetgeving maatregelen instellen die gunstiger zijn dan die waarin het Verdrag voorziet, zoals maatregelen die voorzien in een uitgebreidere inspraak in de in artikel 6 van het Verdrag bedoelde besluitvorming. Als een verdragspartij daarvoor kiest, moeten die leden van het publiek wel hun inspraakrechten kunnen afdwingen bij de rechter. Dergelijke rechtsvorderingen vallen volgens het EU-Hof onder artikel 9, lid 3 van het Verdrag.

Het EU-Hof concludeert dat artikel 9 lid 2 van het Verdrag zich er niet tegen verzet dat leden van het ‘publiek’ als zodanig geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag valt. Wel verzet artikel 9, lid 3 van het Verdrag zich er tegen dat deze leden van een ‘publiek’ op geen enkele wijze toegang tot de rechter kunnen krijgen om zich te beroepen op door het nationale milieurecht van een lidstaat verleende ruimere rechten op inspraak.

Beroepsmogelijkheid zonder voorafgaande zienswijzen

Met de derde tot en met zesde vraag wenst de rechter te vernemen of artikel 9, leden 2 en 3 van het Verdrag zich ertegen verzetten dat de ontvankelijkheid van beroepen die zijn ingesteld door niet-gouvernementele organisaties (in dit geval: de stichtingen) die deel uitmaken van het ‘betrokken publiek’ respectievelijk door een lid van het ‘publiek’, afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, tenzij het hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij hieraan niet hebben deelgenomen. Het EU-Hof beantwoordt deze vraag bevestigend voor wat betreft ‘het betrokken publiek’ in de zin van artikel 9, lid 2. Voor deze groep mag de ontvankelijkheid van beroepen niet afhankelijk worden gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure.

In het kader van artikel 9, lid 3 van het Verdrag van Aarhus, dat de toegang tot de rechter voor het (bredere) publiek betreft, mag die voorwaarde volgens het EU-Hof wél gesteld worden. Het EU-Hof acht deze eis niet in strijd met artikel 47 van het Handvest voor de grondrechten (doeltreffende voorziening in rechte).

Tot slot vraagt de verwijzende rechter of de leden 2 en 3 van artikel 9 van het Verdrag zich ertegen verzetten dat alleen de grieven die betrekking hebben op dezelfde onderdelen van het bestreden besluit als die waarover de verzoeker in die procedure zienswijzen naar voren heeft gebracht, ontvankelijk zijn. Deze vraag blijft onbeantwoord. Het EU-Hof merkt hierover op dat dit in dit geval niet hoeft te worden vastgesteld aangezien de verzoekers in de hoofdgedingen hoe dan ook niet hebben deelgenomen aan de voorbereidingsprocedure.

Meer informatie

ECER–bericht : A-G: deelname aan eerdere milieu-inspraak als voorwaarde voor later beroep op de rechter strook niet met verdrag van Aarhus (2 juli 2020)