EU-Hof: Pools onderzoeksorgaan spoorwegongevallen niet onafhankelijk

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 13 juni 2018 in de zaak C-530/16, Europese Commissie / Republiek Polen.

De Commissie stelt dat Polen haar verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten volgens artikel 21(1) van richtlijn 2004/49/EG (hierna: richtlijn). Deze richtlijn gaat onder andere over de veiligheid op de communautaire spoorwegen. Volgens artikel 21(1) moet het onderzoeksorgaan onafhankelijk zijn. Het onderzoeksorgaan is belast met het onderzoek van ernstige ongevallen die zich op het spoorwegsysteem voordoen, om de veiligheid op het spoor te verbeteren en ongevallen te voorkomen.

De Poolse PKBWK (staatscommissie voor onderzoek van spoorwegongevallen) is het aangewezen onderzoeksorgaan in de zin van artikel 21(1). In deze zaak moet worden onderzocht of de PKBWK - die bij het ministerie van Vervoer is ondergebracht - onafhankelijk is van de infrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming, in een situatie waarin de minister van Vervoer zeggenschap heeft over deze infrastructuurbeheerder en spoorwegonderneming.

Het EU-Hof beoordeelt de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan aan de hand van de bewoordingen van artikel 21(1). Volgens deze bepaling moeten onderzoeken naar ongevallen en incidenten worden verricht door een permanent orgaan. Dit orgaan is, wat betreft zijn organisatie, wettelijke structuur en besluitvorming onafhankelijk van infrastructuurbeheerders, spoorwegondernemingen, heffingsinstanties, toewijzende instanties en aangemelde instanties, en andere partijen waarvan de belangen in strijd kunnen zijn met de taken die aan het onderzoeksorgaan zijn toevertrouwd. Voorts is het functioneel onafhankelijk van de veiligheidsinstantie en van spoorwegregelgevers.

Het EU-Hof concentreert zich hierbij op de tweede zin van de bepaling. In deze zaak draait het echter om de onafhankelijkheid ten opzichte van de infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen.  De minister van Vervoer heeft namelijk zeggenschap over deze infrastructuurbeheerder en spoorwegonderneming. Daar komt bij dat het Poolse onderzoeksorgaan ook onder het ministerie van Vervoer valt. De Commissie betwist daarom de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan.

De onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan wordt door het EU-Hof beoordeeld op drie punten: de wettelijke structuur (1), de organisatie (2) en de besluitvorming (3) van het onderzoeksorgaan.

Wettelijke structuur

Hoewel de PKBWK deel uitmaakt van het ministerie van Vervoer en geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft, betekent dat volgens het EU-Hof niet per se dat het niet onafhankelijk is van de infrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming. De richtlijn verbiedt niet dat het onderzoeksorgaan deel uitmaakt van het ministerie van Vervoer. Wat betreft de wettelijke structuur is er dus geen probleem met de onafhankelijkheid van de PKBWK.

Organisatie

Ontslag en aanstelling

De nationale regelgeving geeft de minister van Vervoer een ruime, vrije bevoegdheid om de leden van de PKBWK te ontslaan. Op zich is dit geen probleem in de zin van de richtlijn, omdat die zich er niet tegen verzet dat de minister van Vervoer deze bevoegdheid heeft. Maar volgens artikel 21(1) van de richtlijn moet het onderzoeksorgaan wel onafhankelijk zijn van de infrastructuurbeheerders en de spoorwegondernemingen. Dit zorgt voor wrijving omdat deze twee instanties onder zeggenschap van de minister van Vervoer vallen.

De Commissie bekritiseert daarnaast ook het feit dat de voorzitter van de PKBWK de ad-hocleden uitsluitend kan kiezen uit een door de minister van Vervoer opgestelde lijst. Polen heeft geen enkele redelijke rechtvaardiging aangevoerd voor het feit dat de voorzitter van de PKBWK de ad-hocleden van dit orgaan niet vrijelijk kan aanwijzen.

Ten slotte is van belang te vermelden dat het statuut van de PKBWK is vastgesteld door de minister van Vervoer, en te allen tijde door de minister kan worden gewijzigd.

Personele en financiële middelen

De Commissie bekritiseert de omstandigheid dat de PKBWK voor haar personele en financiële behoeften afhankelijk is van de minister van Vervoer.

Het EU-Hof stelt ten eerste dat de eis van organisatorische onafhankelijkheid niet betekent dat de diensten en het personeel van het ministerie van Vervoer niet gebruikt mogen worden voor de PKBWK. Maar het is wel belangrijk dat deze toegang tot hulpmiddelen bestaat op basis van duidelijke regels die niet door de minister van Vervoer alleen kunnen worden gewijzigd. Het probleem is hier dat de Poolse bepalingen de PKBWK geen gegarandeerde toegang tot deze hulpmiddelen bieden.

Ten tweede is er volgens het EU-Hof geen afzonderlijke begrotingslijn vereist om de organisatorische onafhankelijk te verzekeren. Het is dus mogelijk dat het onderzoeksorgaan begrotingsrechtelijk onder een specifieke afdeling van het ministerie valt, maar dit mag alleen als het onderzoeksorgaan onafhankelijk toegang kan krijgen tot de financiële middelen. Omdat de PKBWK is geïntegreerd in het ministerie van Vervoer, waarvan de minister tegelijkertijd zeggenschap heeft over een infrastructuurbeheerder en een spoorwegonderneming, kan de onafhankelijke toegang tot financiële middelen alleen verzekerd worden als PKBWK een eigen begrotingslijn krijgt.

Ondanks het feit dat de Poolse wet bepaalt dat de minister van Vervoer de middelen ter beschikking moet stellen die nodig zijn voor de werking van de PKBWK, is dit voorschrift te algemeen geformuleerd om het risico uit te sluiten dat de PKBWK wordt gehinderd in de onafhankelijke uitoefening van haar taken.

Hieruit volgt volgens het EU-Hof dat Polen niet alle nodige maatregelen heeft genomen om de organisatorische onafhankelijkheid van de PKBWK te waarborgen ten opzichte van de infrastructuurbeheerder en spoorwegonderneming waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft.

Besluitvorming

Besluiten

De Commissie verwijt Polen dat de PKBWK zich beperkt tot het voorbereiden van de ontwerpbesluiten die het ter goedkeuring aan de minister van Vervoer voorlegt. De Poolse wet schrijft voor dat de leden van de PKBWK bij het vaststellen van resoluties niet gebonden zijn aan instructies met betrekking tot de inhoud daarvan. Uit een andere bepaling volgt dat de PKBWK haar werkzaamheden namens de minister van Vervoer verricht. De PKBWK heeft hierdoor geen echte autonomie bij het opstellen van de verslagen. Dit is nog problematischer omdat de PKBWK ook kampt met het hiervoor weergegeven gebrek aan organisatorische onafhankelijkheid. Hierdoor bestaat het gevaar dat voorrang wordt gegeven aan de belangen van de infrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft.

Publicatie

Elke publicatie van de besluiten van de PKBWK in het officiële bulletin van het ministerie moeten worden goedgekeurd door de minister van Vervoer. Die publiciteit is een van de essentiële doelstellingen van de procedure voor het onderzoeken van spoorwegongevallen. Het kan daarom niet samengaan met de onafhankelijkheid van de besluitvorming dat de minister van Vervoer de officiële bekendmaking kan verhinderen van verslagen waarin bijvoorbeeld wordt gewezen op de verantwoordelijkheid van de infrastructuurbeheerder of spoorwegonderneming voor het spoorwegongeval.

Het EU-Hof concludeert hieruit dat Polen de onafhankelijkheid van de PKBWK op het gebied van de besluitvorming niet heeft gewaarborgd ten aanzien van de infrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft.

Oordeel EU-Hof

Uit het voorgaande blijkt dat Polen niet de maatregelen heeft genomen die nodig zijn om - wat de organisatie en besluitvorming betreft - de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan te waarborgen ten opzichte van de spoorwegonderneming en de spoorweginfrastructuurbeheerder waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft. Polen is daarom haar verplichtingen op basis van artikel 21(1) van de richtlijn niet nagekomen.