EU-Hof: staatssteunoordeel Commissie over ondernemingsbegrip bij grondruil werkt niet automatisch door naar andere entiteiten die economische activiteiten verrichten met die grond
Nieuwsbericht | 03-11-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 19 oktober 2023 in de zaak C-325/22 (Ministar na zemedelieto, hranite i gorite).
Achtergrond Het hoofdgeding is gerezen in het kader van een omvangrijke teruggave van bosgrond aan de voormalige eigenaren ervan door de Republiek Bulgarije, nadat die bosgrond was in 1947 staatseigendom was geworden.
Een wijziging van de Bulgaarse boswet, die op 22 februari 2002 in werking is getreden, heeft de ruil van geprivatiseerde bosgrond voor bosgrond van die lidstaat mogelijk gemaakt. De prijzen van de geruilde gronden werden bepaald aan de hand van criteria die in de Bulgaarse regeling waren vastgesteld.
Op 26 november 2008 hebben het Bulgaarse staatsagentschap voor bosbeheer en TS, een natuurlijke persoon, een overeenkomst inzake de ruil van bosgronden gesloten. Twee maanden later heeft TS de op grond van deze overeenkomst verworven grond overgedragen aan HI, een in Bulgarije gevestigde besloten vennootschap die wordt beheerd door en gedeeltelijk in handen is van TS. TS was op het tijdstip van de omstreden ruil reeds deelnemer in HI.
HI is actief in het hotel- en restaurantwezen en op het gebied van houtproductie en ‑verwerking en de verkoop van goederen. HI wilde een hotelcomplex bouwen op een aantal van de aldus verworven gronden en had daartoe de bevoegde autoriteiten in augustus 2009 verzocht om wijziging van de bestemming ervan.
Deze vastgoedtransactie kon echter niet worden voltooid wegens een moratorium dat op 3 september 2009 door de het parlement van de Republiek Bulgarije is vastgesteld, en wegens een latere wettelijke maatregel die het verbiedt om de bestemming van grond die is verkregen van de Republiek Bulgarije te wijzigen.
Bij besluit van 5 september 2014 heeft de Europese Commissie vastgesteld dat de door die lidstaat verrichte ruiltransacties voor bosgrond staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag , wanneer de personen die aan die ruil hebben deelgenomen ondernemingen waren in de zin van die bepaling en de waarde van de bosgrond van die lidstaat niet de marktwaarde weergaf, mits het niet ging om de-minimissteun in de zin van verordening nr. 1407/2013.
De Commissie was van mening dat bepaalde steun die in de periode van 1 januari 2007 – de datum van toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie – tot 27 januari 2009 aan ondernemingen was toegekend in het kader van de betrokken transacties inzake de ruil van bosgrond, door deze lidstaat op onrechtmatige wijze ten uitvoer was gelegd, dat deze steun onverenigbaar was met de interne markt en dat de lidstaat deze steun moest terugvorderen.
Op 8 juli 2020 hebben de Bulgaarse autoriteiten op grond van het besluit van de Commissie van 5 september 2014 bij een besluit houdende vaststelling van een publiekrechtelijke vordering geoordeeld dat, op basis van een taxatierapport van de bosgronden, TS en HI hoofdelijk gehouden waren tot terugbetaling van de uit de omstreden ruil voortvloeiende steun ter waarde van ongeveer 224 700 euro.
TS en HI hebben tegen dat besluit beroep ingesteld bij de Bulgaarse bestuursrechter in eerste aanleg – de verwijzende rechter- op grond dat, ten eerste, zij niet konden worden beschouwd als „ondernemingen” in de zin van artikel 107, lid 1 , EU-Werkingsverdrag, aangezien de in het kader van de omstreden ruil verworven gronden uiteindelijk niet voor economische doeleinden zijn gebruikt, en, ten tweede, de nationale overheid het bedrag van de terug te betalen steun onjuist had vastgesteld.
De verwijzende rechter heeft onder meer vragen over de kwalificatie als „onderneming” en over het objectieve criterium van de „marktwaarde” van grond. Hij schorst de behandeling van de zaak en verzoekt het EU-Hof om een prejudiciële beslissing over een drietal vragen.
EU-Hof Het EU-Hof antwoordt op de prejudiciële vragen dat Besluit (EU) 2015/456 van de Commissie van 5 september 2014 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden zo moet worden uitgelegd dat niet alleen personen die gronden hebben verworven in het kader van de transacties inzake de ruil van bosgrond waarop dat besluit betrekking heeft en die deze gronden gebruiken voor een economische activiteit, moeten worden beschouwd als ondernemingen die staatssteun genieten in de zin van artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag. Uit eerdere rechtspraak van het EU-Hof ( zaak C-74/16 ) over het begrip onderneming blijkt geenszins dat de kwalificatie als „onderneming” in de zin van deze bepaling alleen mogelijk is indien de betrokken economische activiteit verband houdt met goederen waarvan de verwerving staatssteun in de zin van die bepaling vormt. Daarnaast stelt het EU-Hof dat overweging 127 van het besluit van de Commissie van 5 september 2014 uitsluitend verwijst naar een bijzondere situatie waarin een entiteit niet kan worden aangemerkt als een „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1 , EU-Werkingsverdrag. Deze overweging kan volgens het EU-Hof niet de grondslag vormen voor een uitleg van dat besluit waaruit volgt dat alleen entiteiten die een economische activiteit uitoefenen met de gronden die zijn verworven in het kader van de in dat besluit bedoelde grondruil, kunnen worden beschouwd als ondernemingen die staatssteun genieten in de zin van die bepaling.
Daarnaast stelt het EU-Hof dat artikel 107, lid 1 , EU-Werkingsverdrag en artikel 16, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 EU-Werkingsverdrag zo moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de criteria voor de vaststelling van het bedrag aan staatssteun dat bij de verwerving van gronden in het kader van een ruil van bosgrond is ontvangen, zijn gebaseerd op de gemiddelde prijzen van geregistreerde vastgoedtransacties die gronden betreffen met soortgelijke kenmerken als die waarop de taxatie betrekking heeft en die in de nabijheid daarvan zijn gelegen, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is en die zijn verricht binnen de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de taxatie. Dit alles mits de toepassing van dergelijke criteria verenigbaar is met het besluit van de Commissie tot terugvordering van die steun en aan de hand daarvan de marktwaarde van die gronden op het tijdstip van de ruiltransactie kan worden bepaald. Het is aan de nationale rechter om te oordelen in hoeverre de criteria voor de vaststelling van het staatssteunbedrag vanuit de specifieke context verenigbaar zijn met het betreffende Commissiebesluit.
Meer informatie: ECER-dossier : Staatssteun
