EU-hof: Stemregel raadsbesluit tot vaststelling EU-standpunt in internationaal lichaam volgt uit materiële rechtsgrondslag

Het betreft het arrest van het EU-hof van 4 september 2018 in C-244/17 Commissie tegen de Raad.

De feiten en de vraag

Deze zaak betreft een geschil tussen de Europese Commissie en de Raad over de vraag of het standpunt dat de Unie inneemt met het oog op besluitvorming in een internationaal lichaam met gekwalificeerde meerderheid of met unanimiteit moet worden vastgesteld.

Het gaat om Raadsbesluit 2017/477 waarin de Raad het standpunt heeft vastgesteld dat namens de Unie moest worden ingenomen in de Samenwerkingsraad die is ingesteld in het kader van de Versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst (VPSO) met Kazachstan. De Raad heeft dit besluit gebaseerd op artikel 218, lid 9, VWEU en artikel 31, lid 1 en artikel 37 VEU (GBVB), artikel 91 en artikel 100, lid 2, VWEU (vervoer), artikel 207 VWEU (gemeenschappelijke handelspolitiek) en artikel 209 VWEU (ontwikkelingssamenwerking) als materiële rechtsgrondslagen.

Kernvraag is of de Raad terecht artikel 31, lid 1, VEU (GBVB) heeft opgenomen als materiële rechtsgrondslag bij de bepaling van het standpunt van de Unie. Dat besluit wordt genomen op grond van artikel 218, lid 9, VWEU, wat de procedurele rechtsgrondslag is op grond van waarvan de Raad het standpunt kan vaststellen dat namens de Unie wordt ingenomen in een internationaal lichaam dat een handeling met rechtsgevolgen moet vaststellen.

De Commissie verwijt de Raad dat deze zijn besluit – door artikel 31, lid 1, VEU als rechtsgrondslag op te nemen - onterecht met unanimiteit heeft vastgesteld, in plaats van met gekwalificeerde meerderheid.

Beoordeling door het EU-hof

Algemeen: stemregel bij besluit tot in te nemen standpunt

Het EU-hof geeft in zijn arrest aan dat artikel 218 VWEU voorziet in één enkele en algemene procedure voor met name de onderhandeling over en de sluiting van internationale overeenkomsten. Artikel 218, lid 9, VWEU voorziet volgens het EU-hof in een vereenvoudigde procedure. Deze procedure is voornamelijk voor het bepalen van EU-standpunten in het kader van de vaststelling, binnen het bij internationale overeenkomst opgerichte beslissende lichaam, van handelingen die de overeenkomst toepassen of uitvoeren. Verder is deze vereenvoudiging volgens het EU-hof enkel van toepassing met betrekking tot handelingen die het institutionele kader van de overeenkomst niet aanvullen of wijzigen.

Het EU-hof merkt vervolgens op dat artikel 218, lid 9, VWEU geen stemregel bevat voor de vaststelling van besluiten in de Raad. De stemregel dient volgens het EU-hof te worden bepaald door artikel 218, lid 8, VWEU. Op grond daarvan besluit de Raad tijdens de gehele procedure met gekwalificeerde meerderheid, behoudens enkele gevallen die in het artikel genoemd worden. Een daarvan is de situatie dat de overeenkomst een gebied betreft waarop handelingen van de Unie met eenparigheid worden vastgesteld. Het EU-hof wijst er in dat verband op dat voor de stemregel rekening moet worden gehouden met de bijzonderheden van elk activiteitengebied van de Unie. Het EU-hof geeft aan dat om te bepalen of het gaat om een gebied waarop handelingen van de Unie met eenparigheid moeten worden vastgesteld, gekeken moet worden naar de materiële rechtsgrondslag. In deze situatie wordt er volgens het EU-hof dus een verband gecreëerd tussen de materiële rechtsgrondslag van een op grond van artikel 218, lid 9, VWEU genomen besluit en de voor de vaststelling daarvan toepasselijke stemregel. Dat is volgens het EU-hof het geval met het GBVB, omdat artikel 31, lid 1, eerste alinea, VEU bepaalt dat GBVB-besluiten met eenparigheid van stemmen worden genomen, tenzij anders is bepaald.

In deze zaak: stemregel Raadsbesluit 2017/477

Vervolgens gaat het EU-hof in op de vraag of de Raad in dit geval artikel 31, lid 1, VEU terecht heeft toegevoegd als materiële rechtsgrondslag. Het EU-hof herhaalt de vaste rechtspraak dat de keuze van de rechtsgrondslag moet berusten op objectieve en voor rechtelijke toetsing vatbare gegevens, waaronder met name het doel en de inhoud, maar ook de context van het bestreden besluit en herinnert daarbij ook aan de zogenaamde ‘zwaartepunttheorie’. Deze houdt in dat als een handeling meerdere doelstellingen of onderdelen heeft, waarvan één kan worden gezien als hoofddoel of -onderdeel, terwijl de andere slechts ondergeschikt zijn, de handeling op de voornaamste rechtsgrondslag moet worden gebaseerd. Slechts bij wijze van uitzondering kan een maatregel op meerdere rechtsgrondslagen tegelijk gebaseerd worden, namelijk indien de verschillende doelen of onderdelen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zonder dat de ene aan de andere ondergeschikt is.

Het EU-hof verduidelijkt dat een besluit waarbij de Raad op grond van artikel 218, lid 9, VWEU het standpunt bepaalt dat namens de Unie wordt ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, en dat uitsluitend betrekking heeft op het GBVB, in beginsel met eenparigheid van stemmen moet worden genomen, overeenkomstig artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU. Indien een dergelijk besluit meerdere componenten heeft of meerdere doelstellingen nastreeft, waarvan sommige onder het GBVB vallen, moet de voor de vaststelling ervan toepasselijke stemregel worden bepaald in het licht van het hoofddoel of de overwegende component. Indien het hoofddoel of de overwegende component van het besluit onder een gebied valt waarvoor eenparigheid van stemmen niet vereist is, moet dat besluit overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU met gekwalificeerde meerderheid worden vastgesteld.

Het EU-hof geeft aan dat het in de huidige zaak gaat om een standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de EU-Kazachstan Samenwerkingsraad over een besluit betreffende de vaststelling van zijn regelement van orde en van andere comités onder de EU-Kazachstan partnerschapsovereenkomst en een besluit tot oprichting van drie gespecialiseerde subcomités.

Deze handelingen betreffen volgens het EU-hof op algemene wijze de werking van de krachtens de VPSO ingestelde internationale lichamen. Het gebied waaronder het bestreden besluit valt, moet dus worden beoordeeld in het licht van de VPSO in zijn geheel. Het EU-hof overweegt dat hoewel de VPSO wel bepaalde raakvlakken heeft met het GBVB, deze niet volstaan om aan te nemen dat een GBVB-rechtsgrondslag gebruikt moet worden. Het EU-hof wijst er op dat het merendeel van de bepalingen van de overeenkomst onder de gemeenschappelijke handelspolitiek en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Unie valt. Daarnaast blijven de bepalingen van de VPSO die raakvlak hebben met het GBVB, beperkt tot verklaringen van de partijen over de doelen die met hun samenwerking moeten worden nagestreefd en de thema’s waarop de samenwerking betrekking zal hebben zonder de concrete wijze van deze samenwerking te bepalen. De GBVB-bepalingen zijn daarom volgens het EU-hof ondergeschikt ten opzichte van de gemeenschappelijke handelspolitiek en ontwikkelingssamenwerking.

Het EU-hof is daarom van oordeel dat de Raad ten onrechte artikel 31, lid 1, VEU heeft opgenomen als rechtsgrondslag voor het besluit. Het besluit is dan ook ten onrechte met unanimiteit vastgesteld. Het EU-hof heeft Raadsbesluit 2017/477 daarom nietig verklaard, maar geoordeeld dat de gevolgen van het besluit – de vaststelling regelementen van orde en oprichting van drie gespecialiseerde subcomités - om redenen van rechtszekerheid gehandhaafd blijven.