EU-Hof verduidelijkt de uitoefening van gedeelde externe bevoegdheden van de EU
Nieuwsbericht | 07-12-2017
Het gaat om het arrest van het EU-Hof in de zaak C-600/14, Duitsland tegen Raad.
Samenvatting
De uitoefening van een externe bevoegdheid door de Unie is niet beperkt tot de gevallen waarin de Unie over een exclusieve externe bevoegdheid beschikt ( artikel 3, lid 2, EU-Werkingsverdrag (VWEU);
Het bestaan van een externe bevoegdheid door de Unie is niet afhankelijk van de voorafgaande uitoefening door de Unie van haar interne regelgevende bevoegdheid. Dat geldt niet alleen voor de sluiting van internationale overeenkomsten, maar ook voor de vaststelling van standpunten die namens de Unie worden ingenomen in internationale organisaties ( artikel 218, lid 9, VWEU);
Artikel 216, lid 1, VWEU (dat een opsomming bevat van de verschillende situaties waarin de Unie bevoegd is om een internationale overeenkomst te sluiten) hoeft niet te worden vermeld als rechtsgrondslag voor besluiten die de Raad neemt op grond van artikel 218 VWEU;
Het arrest verduidelijkt daarnaast ook het advies van het EU-Hof in Advieszaak 2/15 (vrijhandelsovereenkomst met Singapore). In dat advies heeft het EU-Hof aangegeven dat de verbintenissen in de vrijhandelsovereenkomst met Singapore m.b.t. buitenlandse indirecte investeringen onder de “gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten vallen”. In punt 244 van dat advies heeft het EU-Hof geconcludeerd dat de bepalingen m.b.t. buitenlandse indirecte investeringen daarom niet door de Unie alleen konden worden goedgekeurd. Die conclusie van het Hof wordt in deze uitspraak nader toegelicht: Het Hof geeft aan dat het met deze vaststelling “ louter akte heeft genomen van het feit dat de Raad in de procedure had gesteld dat het onmogelijk was om de vereiste meerderheid te verkrijgen om de Unie haar externe bevoegdheid die zij op dit gebied met de lidstaten deelt, alleen te laten uitoefenen”.
Deze toelichting van het Hof bevestigt dat het een politieke keuze voor de Raad is om zonder deelname van de lidstaten een niet-gemengd akkoord te sluiten wanneer dit akkoord tevens op niet-uitgeoefende gedeelde bevoegdheden ziet.
Arrest
Duitsland is een procedure gestart bij het EU-Hof tot gedeeltelijke vernietiging van Raadsbesluit 2014/699/EU. Met dit besluit van 24 juni 2014 heeft de Raad het namens de EU in te nemen standpunt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de Intergouvernementele Organisatie voor het spoorwegvervoer (OTIF) ten aanzien van bepaalde wijzigingen in het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (COTIF) en op de aanhangsels daarvan, vastgesteld.
Op grond van artikel 4, lid 2, onder g, VWEU is vervoer een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten. Duitsland is van mening dat de Unie niet bevoegd is voor wat betreft de wijzigingen in aanhangsels B, D en E bij COTIF, omdat de Unie geen interne wetgeving heeft vastgesteld die door deze wijzigingen kan worden aantast. Duitsland vind daarom dat de Raad ten onrechte in het Raadsbesluit een namens de Unie in te nemen standpunt over die amendementen heeft vastgesteld.
Het EU-Hof herinnert aan zijn vaste rechtspraak dat onderscheid moet worden gemaakt tussen het bestaan van een externe bevoegdheid van de Unie en de al dan niet exclusieve aard van deze bevoegdheid. In dit verband verwijst het EU-Hof naar de tekst van artikel 216, lid 1, VWEU, waaruit blijkt dat de Unie in vier situaties een externe bevoegdheid heeft.
Volgens artikel 216, lid 1, VWEU kan de Unie een internationale overeenkomst met een of meer derde landen sluiten
wanneer de Verdragen daarin voorzien [eerste grond] of
wanneer het sluiten van een overeenkomst ofwel nodig is om, in het kader van het beleid van de Unie, een van de in de Verdragen bepaalde doelstellingen te verwezenlijken [tweede grond], of
wanneer daarin bij een juridisch bindende handeling van de Unie is voorzien [derde grond] of
wanneer zulks gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen [vierde grond].
Volgens het Hof blijkt uit de bewoordingen van artikel 216, lid 1 en artikel 3, lid 2, VWEU (de bepaling waarin geregeld is in welke gevallen de Unie beschikt over een exclusieve externe bevoegdheid) dat de gevallen waarin de Unie over een externe bevoegdheid beschikt, niet zijn beperkt tot de gevallen waarin de Unie (op grond van artikel 3, lid 2, VWEU) over een exclusieve externe bevoegdheid beschikt.
Het Hof gaat vervolgens na of het aangaan van internationale verplichtingen in dit geval “ nodig is om, in het kader van het beleid van de Unie, een van de in de Verdragen bepaalde doelstellingen te verwezenlijken” (tweede grond van artikel 216, lid 1, VWEU).
Het Hof merkt in dit verband op dat de bepalingen van COTIF en de aanhangels waarop de wijzigingen betrekking hebben, tot doel hebben om op internationaal vlak geharmoniseerde normen vast te stellen, onder meer voor het internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten, voor de delen van het traject buiten het grondgebied van de Unie, en in beginsel, tevens voor de delen van dat traject binnen het grondgebied van de Unie.
Het Hof wijst daarna op artikel 91, lid 1, onder a, VWEU, dat bepaalt dat de Uniewetgever gemeenschappelijke regels vaststelt voor “ internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten” en stelt vast dat de standpuntbepaling door de Unie noodzakelijk is om in het kader van het beleid van de Unie de doelstellingen van het gemeenschappelijk vervoersbeleid te verwezenlijken.
Voorts verwerpt het Hof het argument van Duitsland en Frankrijk dat de Unie op het gebied van vervoer niet extern zou kunnen optreden vóórdat zij intern is opgetreden door de vaststelling van gemeenschappelijke regels. Het Hof geeft aan het bestaan van een externe bevoegdheid van de Unie in geen geval afhankelijk is van de voorafgaande uitoefening door de Unie van haar interne regelgevende bevoegdheid.
Het Hof verwijst op dit punt ook naar advies 2/15 waarin het Hof heeft vastgesteld dat de bepalingen in de vrijhandelsovereenkomst met Singapore m.b.t. buitenlandse indirecte investeringen onder de tussen de Unie en haar lidstaten gedeelde bevoegdheid vallen, terwijl enig optreden van de Unie op intern vlak door de vaststelling van regels van afgeleid recht op dit terrein ontbreekt. Het Hof heeft in Advies 2/5 geoordeeld dat de bepalingen m.b.t. buitenlandse indirecte investeringen niet door de Unie alleen konden worden goedgekeurd. Het Hof verduidelijkt nu in dit arrest dat het Hof met deze vaststelling “ louter akte heeft genomen van het feit dat de Raad in de procedure had gesteld dat het onmogelijk was om de vereiste meerderheid te verkrijgen om de Unie haar externe bevoegdheid die zij op dit gebied met de lidstaten deelt, alleen te laten uitoefenen”.
Verder verduidelijkt het Hof ook dat artikel 218, lid 9, VWEU (de procedurele grondslag voor de vaststelling van standpunten die namens de Unie worden ingenomen in internationale organisaties) het optreden van de Unie ook niet beperkt tot de gevallen waarin zij vooraf interne regels heeft vastgesteld.
Het Hof concludeert daarom dat de Raad het beginsel van bevoegdheidstoedeling niet heeft geschonden door de vaststelling van Besluit 2014/699/EU.
Duitsland heeft verder ook betoogd dat de Raad zijn motiveringsplicht zou hebben geschonden door niet ook artikel 216, lid 1, VWEU als rechtsgrondslag van het besluit te vermelden. Ook dit argument wordt door het Hof verworpen. Volgens het Hof heeft de Raad de materiële rechtsgrondslag (artikel 91, lid 1, VWEU) en de procedurele rechtsgrondslag (artikel 218, lid 9, VWEU) correct aangeduid in het besluit. Hoewel artikel 216, lid 1, VWEU een opsomming bevat van de verschillende situaties waarin de Unie bevoegd is om een internationale overeenkomst te sluiten, moeten de vorm van de handeling en de te volgen procedure worden gedefinieerd op basis van andere bepalingen.
Ten slotte verwerpt het Hof ook het argument van Duitsland dat de Raad het beginsel van loyale samenwerking zou hebben geschonden door Duitsland onvoldoende tijd te laten om tijdig beroep in te stellen bij het EU-Hof tegen de vaststelling van het Raadsbesluit voordat dit onomkeerbare gevolgen sorteerde. Volgens het Hof heeft Duitsland niet aangetoond dat het Raadsbesluit dergelijke gevolgen heeft gesorteerd en heeft Duitsland de argumenten van de Raad ook niet weerlegd (te weten: 1) de wijzingen van OTIF zijn tijdens de 25e zitting niet definitief vastgesteld/nog niet in werking getreden; 2) de inwerkingtreding van de wijzigingen kon worden verhinderd als een kwart van de lidstaten van OTIF bezwaar zou maken; 3) mocht het Hof het besluit wel nietig verklaren, dan zou de EU de nodige maatregelen kunnen nemen ter uitvoering van dat arrest, aangezien de Unie in OTIF over een meerderheid van de stemmen beschikt.)
Deze zaak houdt overigens verband met de inbreukprocedure die de Commissie in zaak C-620/16 (Commissie tegen Duitsland) tegen Duitsland is gestart. Duitsland heeft namelijk op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF tegen het in Raadbesluit 2014/699/EU vastgestelde standpunt gestemd en publiekelijk protest geuit tegen zowel dit standpunt als de uitoefening van het stemrecht door de Unie waarin dat besluit voorziet. De Commissie is van mening dat Duitsland daarmee artikel 4, lid 3, VEU (= het beginsel van loyale samenwerking/unietrouw) heeft geschonden. In deze zaak moet het Hof nog uitspraak doen.
