EU-Hof: EU-recht vereist individuele toetsing bij verlies van Nederlandse nationaliteit bij langdurig verblijf buitenland

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 12 maart 2019 in de zaak C-221/17.

Nederlandse burgers die ook beschikken over de nationaliteit van een land dat geen lidstaat is van de Unie, hebben bij een Nederlandse rechter hoger beroep ingesteld tegen de weigering van de Minister van Buitenlandse Zaken om hun aanvraag tot vernieuwing van een Nederlands paspoort te behandelen. De minister had dit geweigerd op grond van artikel 15 van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Deze wet bepaalt dat een meerderjarige het Nederlanderschap (de Nederlandse nationaliteit) verliest wanneer hij daarnaast een vreemde nationaliteit bezit en na het bereiken van de meerderjarige leeftijd tien jaar lang ononderbroken zijn hoofdverblijf buiten Nederland en buiten de Europese Unie heeft gehad. Deze termijn van tien jaar wordt echter gestuit als de betrokkene minstens één jaar lang zijn hoofdverblijf in Nederland of in de Europese Unie heeft. Die termijn wordt ook gestuit indien de betrokkene een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel een reisdocument (paspoort) of een Nederlandse identiteitskaart aanvraagt. Zodra een van die documenten is afgegeven, begint een nieuwe termijn van tien jaar te lopen. Voorts verliest een minderjarige in beginsel het Nederlanderschap indien dit voor zijn vader of moeder verloren gaat (artikel 16 van de Rijkswet op het Nederlanderschap).

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarbij deze zaken aanhangig zijn, vraagt zich af welke beoordelingsmarge de lidstaten hebben wanneer zij de voorwaarden voor het verlies van hun nationaliteit vaststellen, en heeft daarover een vraag gesteld aan het EU-Hof. Met name wenst zij te vernemen of het verlies van het Nederlanderschap van rechtswege, dat tot gevolg heeft dat ook het burgerschap van de Unie verloren gaat, verenigbaar is met het Unierecht.

In zijn arrest herinnert het EU-Hof eraan dat het reeds heeft geoordeeld dat artikel 20 EU-Werkingsverdrag aan alle mensen met de nationaliteit van een lidstaat het Unieburgerschap toekent, dat de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn. Op de situatie van Unieburgers die, zoals verzoeksters in het hoofdgeding, de nationaliteit van slechts één lidstaat bezitten en die door het verlies van deze nationaliteit worden geconfronteerd met het verlies van het Europese burgerschap en de daaraan verbonden rechten, is dan ook het Unierecht van toepassing, gelet op de aard van die situatie en de gevolgen waartoe zij leidt.

Het Hof merkt op dat de Nederlandse wetgever een regeling heeft willen invoeren die vooral is gericht op het wegnemen van de ongewenste gevolgen die zich voordoen wanneer iemand meerdere nationaliteiten bezit. In dit verband heeft de Nederlandse regering verduidelijkt dat de Rijkswet op het Nederlanderschap onder meer moet voorkomen dat personen het Nederlanderschap verkrijgen of behouden terwijl zij geen effectieve band met Nederland hebben of niet langer een dergelijke band hebben. De bepalingen van die wet die gelden voor minderjarigen, moeten dan weer de eenheid van nationaliteit binnen een en hetzelfde gezin in stand te houden.

In dit verband oordeelt het Hof dat een criterium dat is gebaseerd op het feit dat Nederlanders tien jaar lang ononderbroken hun gewone verblijfplaats hebben gehad buiten de Europese Unie, kan worden geacht rechtmatig te zijn, omdat in dit criterium het ontbreken van de bovengenoemde effectieve band tot uitdrukking komt. Dat het om een rechtmatig criterium gaat, vindt bovendien steun in internationale bepalingen die in soortgelijke situaties voorzien in het verlies van de nationaliteit van de betrokken staat, op voorwaarde dat er geen risico op staatloosheid bestaat. Aan deze voorwaarde wordt in casu voldaan door de Nederlandse wetgeving. De rechtmatigheid van dat criterium wordt ook bevestigd door het feit dat reeds wordt aangenomen dat de betrokkene een effectieve band met Nederland wenst te behouden wanneer hem een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap, een reisdocument of een Nederlandse identiteitskaart wordt afgegeven. 

Het verlies van rechtswege van de nationaliteit van een lidstaat is volgens het EU-Hof echter onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel indien de relevante nationale voorschriften het op geen enkel ogenblik mogelijk maken dat de gevolgen die dat verlies voor de betrokken personen heeft uit het oogpunt van het Unierecht, van geval tot geval worden getoetst. Volgens het Hof moeten de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties namelijk incidenteel kunnen onderzoeken wat de gevolgen van dat nationaliteitsverlies zijn, en moeten zij in voorkomend geval ervoor kunnen zorgen dat de betrokkene met terugwerkende kracht de nationaliteit herkrijgt wanneer hij een aanvraag indient voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt.

Het Hof voegt daaraan toe dat bij die evenredigheidstoetsing met name de bevoegde nationale autoriteiten en eventueel de nationale rechterlijke instanties moeten nagaan of het nationaliteitsverlies verenigbaar is met het EU-Handvest van de grondrechten en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven (artikel 7) in samenhang met de verplichting om het belang van het kind in acht te nemen (artikel 24, lid 2).

Wat betreft de omstandigheden die relevant zijn voor die toetsing, vermeldt het Hof vooral het feit dat de betrokken persoon zou worden geconfronteerd met beperkingen in de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, wat eventueel leidt tot bijzondere moeilijkheden om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven teneinde daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden dan wel aldaar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of de noodzakelijke stappen te ondernemen om er dergelijke activiteiten te verrichten. Daarnaast komt relevantie toe aan het feit dat de betrokken persoon mogelijkerwijs geen afstand kon doen van de nationaliteit van een derde staat, en aan het ernstige risico dat zijn veiligheid of zijn vrijheid om te gaan en staan waar hij wil aanzienlijk zou afnemen omdat hij geen consulaire bescherming kan genieten.

Op voorwaarde dat de bevoegde administratieve autoriteiten en rechterlijke instanties aldus van geval tot geval de situatie van de betrokkene kunnen onderzoeken in het licht van de relevante omstandigheden, verzet het Unierecht zich er niet tegen dat de nationaliteit van een lidstaat verloren gaat in omstandigheden als die waarin de Nederlandse wetgeving voorziet.

Op basis van dit arrest moet de Raad van State uitspraak doen in het concrete geschil tussen de belanghebbenden en de minister van Buitenlandse Zaken. De gevolgen van dit arrest voor de Nederlandse situatie worden momenteel bestudeerd. ​​​​​​​