EU-Hof verwerpt bezwaren Hongarije en Slowakije tegen verplichte herplaatsing vluchtelingen

Het gaat om het arrest van de Grote Kamer van het EU-Hof van 6 september 2017, gevoegde zaken 643/15 en 647/15, Slowaakse Republiek en Hongarije tegen de Raad.

In reactie op de migratiecrisis in 2015 heeft de Raad een voorlopige maatregel vastgesteld die bedoeld is om 120.000 migranten die aan de asielvoorwaarden voldoen, vanuit Griekenland en Italië te herplaatsen naar de andere lidstaten via een verdeelsleutel.  Slowakije en Hongarije vragen in deze beroepen aan het EU-Hof om het besluit 2015/1601 van 22 september 2015 nietig te verklaren.

Het besluit werd genomen op basis van artikel 78, lid 3, EU-Werkingsverdrag (VWEU) en met gekwalificeerde meerderheid vastgesteld waarbij onder meer Hongarije en Slowakije, die tegen de maatregel waren, werden overstemd. Deze rechtsgrondslag uit het Verdrag voorziet in de mogelijkheid om voorlopige maatregelen vast te stellen ten gunste van lidstaten die in een noodsituatie terecht komen door een grote toestroom van derdelanders. Deze rechtsgrondslag sluit aan bij artikel 80 VWEU, op grond waarvan de lidstaten in een geest van solidariteit de lasten onder elkaar moeten verdelen. Slowakije en Hongarije voeren onder meer aan dat artikel 78, lid 3, VWEU niet als rechtsgrondslag gebruikt kon worden, dat de gewone wetgevingsprocedure is omzeild, dat vormvoorschriften zijn geschonden en dat deze rechtsgrondslag ongeschikt was.

HetEU-Hof verwerpt alle middelen. De Raad heeft het besluit terecht op grond van artikel 78, lid 3 VWEU vastgesteld. Het hoefde daarom niet de gewone wetgevingsprocedure te gebruiken en het besluit betreft dus een “niet-wetgevingshandeling”.  In die procedure hoeven de nationale parlementen niet te worden betrokken. Het besluit voldoet aan het vereiste dat het om een “gerichte en tijdelijke afwijking” gaat en geen blijvende wijziging van de wetgevingshandelingen van de Unie op het gebied van asiel inhoudt.  Omdat de maatregel slechts voor de beperkte duur van 24 maanden van toepassing is, is hij duidelijk van voorlopige aard. Het volgens het EU-Hof logische gevolg dat de herplaatste personen langer in de lidstaten zullen verblijven doet niet aan af dit voorlopige karakter. De maatregelen bieden bovendien het hoofd aan een noodsituatie, zoals volgens het EU-Hof duidelijk blijkt uit de statistieken van Frontex.  De Raad heeft ook geen procedurele fouten gemaakt. In dat verband wijst het EU-Hof het verwijt van de hand dat de Raad op basis van conclusies van de Europese Raad uit juni 2015 op basis van consensus had moeten besluiten. Deze conclusies betroffen een andere maatregel voor herplaatsing die inderdaad met consensus is vastgesteld ( besluit 2015/1523). Het EU-Hof wijst er daarbij op dat politieke verklaringen geen grond kunnen opleveren voor de nietigverklaring van het besluit. Het EU-Hof benadrukt hierbij dat het initiatiefrecht van de Commissie waarmee zij bepaalt of zij een voorstel voor een wetgevingshadeling of een niet-wetgevingshandeling indient niet afhankelijk kan zijn van richtsnoeren die de Europese Raad eerder heeft geformuleerd. Bovendien verbiedt het beginsel van institutioneel evenwicht de Europese Raad de stemregel uit artikel 78, lid 3 te wijzigen.

Ook het verwijt dat de Raad het Parlement nogmaals had moetende raadplegen naar aanleiding van wijzigingen, houdt geen stand. Het betrof onder meer de wijziging naar aanleiding van het verzoek van Hongarije om te worden verwijderd uit het voorstel als “lidstaat in de frontlinie” van waaruit nog 54000 asielzoekers zouden worden herplaatst. In plaats daarvan is Hongarije in het besluit aangemerkt als een lidstaat die herplaatste asielzoekers moet opnemen. Het EU-Hof stelt vast dat de genoemde wijziging wezenlijk is maar dat tegelijkertijd het Parlement met deze wijziging in zijn wetgevingsresolutie in september 2015 heeft rekening gehouden. De wijzigingen die daarna zijn doorgevoerd tastten het besluit niet wezenlijk aan, aldus het EU-Hof. De Raad hoefde het besluit ook niet met eenparigheid van stemmen vast te stellen als gevolg van de wijzigingen. De Commissie kan immers op grond van artikel 293, lid 2 VWEU een voorstel te allen tijde wijzigen zolang de Raad nog geen besluit heeft genomen. De wijzigingen hoeven zelfs niet op schrift te staan en ook niet in alle EU-talen te worden vertaald. Zeker niet wanneer zoals hier enige flexibiliteit in het kader van de noodsituatie, nodig is. Beraadslagingen van de Raad bij niet-wetgevingshandelingen hoeven bovendien niet openbaar te zijn. De Raad heeft derhalve noch de formele noch de materiele criteria voor het betrokken besluit geschonden.

De doeltreffendheid en evenredigheid zijn ook niet geschonden. Het geringe aantal herplaatsingen kon bij de vaststelling van het besluit niet worden voorzien. De beoordeling van de doeltreffendheid kan niet afhankelijk zijn van beoordelingen achteraf. Het EU-Hof wijst er in dat verband op dat het beperkte aantal herplaatsingen met name kan worden verklaard door het gebrek aan medewerking van bepaalde lidstaten.  Ook de verplichte quota voor de herplaatsing zijn proportioneel, onder andere omdat het mechanisme op evenredige wijze rekening houdt met de bijzondere situatie in elke lidstaat. De relocatiebesluiten zijn volgens het EU-Hof proportioneel.

Vermelding verdient nog het argument van Polen, dat in deze procedure Hongarije en Slowakije te hulp kwam, dat het besluit onevenredig is voor sommige lidstaten, die „nagenoeg etnisch homogeen zijn zoals Polen” en waarvan de bevolking uit cultureel en taalkundig oogpunt zou verschillen van de op hun grondgebied te herplaatsen migranten. Volgens het EU-Hof kan herplaatsing niet afhankelijk kan worden gesteld van het bestaan van culturele of taalkundige banden tussen de verzoeker om internationale bescherming en de lidstaat van herplaatsing. In dat geval zou verdeling van deze verzoekers over alle lidstaten met inachtneming van het door artikel 80 VWEU voorgeschreven beginsel van solidariteit, en dus ook de vaststelling van een dwingend herplaatsingsmechanisme, immers onmogelijk zijn. Bovendien zouden overwegingen in verband met de etnische afkomst volgens het EU-Hof overduidelijk in strijd zijn met het Unierecht en met name met artikel 21 van het EU-Handvest van de grondrechten.

Inbreukprocedure

De Commissie heeft eerder dit jaar tegen Hongarije, Tsjechië en Polen een inbreukprocedure ingeleid wegens tekortschietende solidariteit in de herplaatsing van de asielzoekers. Op 26 juli 2017 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarbij deze lidstaten werden opgeroepen binnen een maand te voldoen aan hun verplichtingen. Deze termijn is op 26 augustus 2017 verstreken. De niet-nakoming moet worden beoordeeld op de datum waarop de termijn van het MROA afliep. Dat het bewuste herplaatsingsbesluit op 26 september 2017 afloopt, verhindert volgens de Commissie niet dat deze landen hun verplichtingen moeten blijven nakomen en dat deze inbreuk zo nodig aan het EU-Hof kan worden voorgelegd.

Meer info:

• Herplaatsing: Commissie leidt volgende fase inbreukprocedure in tegen Tsjechië, Hongarije en Polen (persbericht 26 juli 2017)