EU-Hof: vrij dienstenverkeer verzet zich tegen uitzondering op algemeen reclameverbod voor alleen kansspelinrichtingen die zich op eigen grondgebied van lidstaat bevinden
Nieuwsbericht | 08-03-2023
Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 2 maart 2023 in de zaak C-695/21 (Recreatieprojecten Zeeland and others).
Achtergrond Het verzoek om een prejudiciële beslissing van de Belgische rechter betreft de uitleg van artikel 56 EU-werkingsverdrag (vrij verrichten van diensten). Het verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV en Supergame BV, drie in Nederland gevestigde exploitanten van kansspelinrichtingen, en de Belgische Staat over geldboeten die aan deze exploitanten zijn opgelegd door de Belgische Kansspelcommissie omdat zij reclame voor hun inrichtingen hebben gemaakt op het Belgische grondgebied.
De drie Nederlandse exploitanten (hierna: verzoeksters) hebben tussen december 2018 en juni 2019 in België reclame gemaakt voor hun respectieve inrichtingen in Nederland (gelegen nabij de Belgische grens). In december 2020 heeft de Kansspelcommissie overeenkomstig de Belgische wet op de kansspelen, aan elk van hen een administratieve boete opgelegd wegens schending van deze wet, die verbiedt om reclame te maken voor kansspelinrichtingen die niet over een door deze commissie verleende vergunning beschikken. Verzoeksters hebben tegen deze geldboeten beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg in Brussel, en daarbij aangevoerd dat dit reclameverbod in strijd is met het vrij verrichten van diensten, zoals gewaarborgd door artikel 56 EU-Werkingsverdrag.
De verwijzende rechter vraagt zich af of een nationale wettelijke regeling als in het hoofdgeding discriminerend is. Ook al wordt met deze regeling een legitiem doel nagestreefd, zoals het voorkomen van buitensporig speelgedrag en gokverslaving, wordt immers een uitzondering van het algemene reclameverbod in België verleend aan een beperkt en gecontroleerd aantal – uitsluitend nationale – kansspelinrichtingen met betrekking tot hun activiteiten, terwijl het voor alle soortgelijke kansspelinrichtingen die in een andere lidstaat zijn gevestigd zonder onderscheid onmogelijk is om een dergelijke afwijking te verkrijgen.
De verwijzende rechter heeft een vraag over de uitleg van artikel 56 lid 1 van het EU-Werkingsverdrag en schorst de behandeling van de zaak. Hij verzoekt het EU-Hof om een beslissing over de prejudiciële vraag.
EU-Hof Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter volgens het EU-Hof te vernemen of artikel 56, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag zo moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat, die exploitanten van een beperkt en gecontroleerd aantal op het grondgebied van die lidstaat gelegen kansspelinrichtingen van rechtswege een uitzondering verleent op het algemene reclameverbod dat voor dergelijke inrichtingen geldt, zonder te voorzien in de mogelijkheid voor exploitanten van in een andere lidstaat gelegen inrichtingen om een uitzondering op dat verbod te verkrijgen voor die doeleinden. Het EU-Hof beantwoordt deze vraag bevestigend.
In de eerste plaats herinnert het EU-Hof eraan dat artikel 56 EU-Werkingsverdrag de opheffing vereist van iedere beperking van de vrijheid van dienstverrichting die inhoudt dat de werkzaamheden van een dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en die daar rechtmatig soortgelijke diensten verricht, worden verboden, belemmerd of minder aantrekkelijk worden gemaakt, ook indien deze beperking zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten. De vrijheid van dienstverrichting komt zowel de dienstverrichter als de dienstontvanger ten goede. Daarnaast behoort de kansspelregeling tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebrek aan harmonisatie op dit vlak in de Europese Unie is het aan elke lidstaat om volgens zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen. Voorts is het vaste rechtspraak dat in het kader van een wettelijke regeling die verenigbaar is met het EU-Werkingsverdrag, de keuze van de wijze van organisatie en controle van de exploitatie en de beoefening van kans- of gokspelen tot de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten behoort. Ten slotte preciseerde het EU-Hof eerder dat op het gebied van kansspelen voor elk van de bij een nationale wettelijke regeling opgelegde beperkingen met name afzonderlijk moet worden onderzocht of zij geschikt is om de verwezenlijking van de door de lidstaat aangevoerde doelstelling(en) te waarborgen en of zij niet verder gaat dan voor de verwezenlijking daarvan noodzakelijk is (zie ook zaak C‑3/17).
Eerder oordeelde het EU-Hof op het gebied van reclame voor kansspelen dat een nationale regeling die in een lidstaat reclame voor in andere lidstaten rechtmatig georganiseerde kansspelen verbiedt, een beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt (zaak C‑176/11). Het EU-Hof oordeelt dat ook de in deze zaak aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling een dergelijke beperking betreft. Ook blijkt uit de rechtspraak van het EU-Hof dat het vrij verrichten van diensten de afschaffing impliceert van elke discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit of van de omstandigheid dat hij is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de dienst moet worden verricht. In onderhavige zaak beperkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling de mogelijkheid om reclame te maken in België tot de op het Belgische grondgebied gelegen kansspelinrichtingen die daartoe over een exploitatievergunning beschikken die hen van rechtswege toestaat om reclame te maken. Het EU-Hof verwijst naar vaste rechtspraak waaruit blijkt dat een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen moet zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf bekend zijn, zodat een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten, opdat deze niet op willekeurige wijze kan worden gebruikt (zaak C‑3/17).
De in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperking, te weten de volstrekte onmogelijkheid voor in een andere lidstaat gelegen kansspelinrichtingen om in België een toelating te verkrijgen om reclame te maken, vloeit volgens het EU-Hof in wezen voort uit het feit dat die inrichtingen buiten het Belgische grondgebied zijn gevestigd. Daaruit volgt dat een dergelijke beperking discriminerend is. Waar een discriminerende beperking kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, zoals bepaald in artikel 52 EU-Werkingsverdrag, geldt dat echter niet uit hoofde van dwingende redenen van algemeen belang, zoals de doelstellingen van bescherming van de consument, fraudebestrijding en het voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en het voorkomen van maatschappelijke problemen in het algemeen (zie ook zaak C‑153/08).
In casu blijkt dat de doelstellingen van het Belgische kansspelbeleid zijn toegespitst op de bescherming van de speler, de financiële transparantie en de controle op de geldstromen, de controle op het spel en de identificatie van en controle op de organisatoren. Ook wordt het beleid gerechtvaardigd door doelstellingen in verband met bescherming van de consument en de bestrijding van fraude en illegale kansspelactiviteiten. Voor zover deze doelstellingen een dwingende reden van algemeen belang vormen, kunnen zij volgens het EU-Hof niet worden ingeroepen, om een discriminerende beperking van het vrij verrichten van diensten te rechtvaardigen. Bovendien kan een discriminerende beperking zoals die aan de orde is in het hoofdgeding slechts worden toegestaan indien wordt aangetoond dat die beperking onmisbaar is om het nagestreefde doel te bereiken. Het EU-Hof stelt dat onderhavige beperking verder gaat dan evenredig. Er bestaan minder restrictieve maatregelen die het mogelijk maken de doelstellingen te bereiken waarop de Belgische regering zich beroept, zoals de toelating aan in een andere lidstaat gelegen inrichtingen om reclame te maken op voorwaarde dat de in deze laatste lidstaat vastgestelde en gecontroleerde wettelijke bepalingen waarborgen bieden die in wezen gelijkwaardig zijn aan die van de overeenkomstige wettelijke bepalingen van de betrokken lidstaat.
Meer informatie: ECER-dossier: Diensten- Vrij verkeer
