EU-Hof: wijziging van een bestaande en eerder goedgekeurde steunmaatregel hoeft geen nieuwe aanmeldingsplichtige steun te betreffen

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 28 oktober 2021 in de zaak C-915/1 9 (Eco Fox e.a.) over de begrippen ‘nieuwe steun’ of ‘wijziging van bestaande steun’.

Achtergrond
Het gaat in het hoofdgeding om beroepen die de ondernemingen Eco Fox, Alpha Trading en Novaol bij de hoogste Italiaanse bestuursrechter (hierna: Raad van State) hebben ingesteld.

Om de totstandkoming van een nationale markt voor biodiesel te bevorderen, heeft de Italiaanse Republiek in het verleden met opeenvolgende wetgevingshandelingen drie verschillende meerjarige steunprogramma’s vastgesteld. Deze programma’s zijn op grond van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag (aanmeldingsplichtige staatssteun) vooraf door de Commissie goedgekeurd.

De Raad van State heeft bij twee arresten een aantal bepalingen van deze wetgevingshandelingen nietig verklaard. Het gaat om artikel 4, lid 2, van een ministerieel besluit uit 2003 houdende bepalingen voor de toepassing van een accijnsverlaging op biodiesel en om artikel 3, lid 4, van een ministerieel besluit uit 2008 over hetzelfde onderwerp. Beide nietig verklaarde bepalingen betroffen de criteria voor de toewijzing van accijnsvrije hoeveelheden van biodiesel aan producenten daarvan.

Ter uitvoering van deze arresten heeft de Italiaanse minister van Economische Zaken en Financiën in 2015 een ministerieel besluit (hierna: het ministerieel besluit) houdende bepalingen voor de toepassing van een accijnsverlaging op het product genaamd biodiesel vastgesteld, waarbij de nietig verklaarde bepalingen zijn geherformuleerd. Eco Fox was een van de begunstigden van de biodieselquota met een lager accijnstarief in het kader van de betrokken programma’s. Zij heeft bij de Italiaanse bestuursrechter in eerste aanleg beroep tot nietigverklaring van dit ministerieel besluit ingesteld op grond dat dit besluit nieuwe staatssteun inhoudt.

Die rechter verwerpt dit beroep en oordeelt dat ministerieel besluit geen nieuw staatssteunprogramma invoerde, maar met terugwerkende kracht -zonder wijziging van de looptijd van de programma’s- bepaalde coëfficiënten vaststelde voor de toewijzing van de biodieselquota waarvoor een lager accijnstarief geldt. Dit gebeurde volgens de rechter naar aanleiding van de nietigverklaring door de Raad van State van de bepalingen tot vaststelling van de eerdere criteria. De rechter stelt dat er dus geen verplichting bestond om dit ministerieel besluit op grond van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag bij de Commissie aan te melden.

Eco Fox stelt tegen dit vonnis hoger beroep in bij de Raad van State en voert aan dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling nieuwe staatssteun vormt, aangezien de eerdere regeling met terugwerkende kracht nietig is verklaard, of in ieder geval een steunmaatregel tot wijziging van de reeds bestaande steun vormt die overeenkomstig artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag vooraf bij de Commissie moest worden aangemeld. Volgens Eco Fox moet volgens de rechtspraak van het EU-Hof elke wijziging van een steunmaatregel vooraf bij de Commissie worden aangemeld.

Volgens de Raad van State zijn de in dit verband aangevoerde arresten Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16) en AEM/Commissie (T‑301/02) echter niet beslissend aangezien zij, afgezien van de principeverklaringen, lijken te verwijzen naar respectievelijk handelingen die steun opleveren, dan wel handelingen waarbij steun wordt uitgebreid tot een nieuwe categorie van begunstigden. Bovendien lijkt het erop dat de Europese Commissie, naar aanleiding van een klacht van een partij in de procedure weliswaar kennis heeft genomen van het betreffende ministerieel besluit, maar dienaangaande geen procedure tegen de Italiaanse Republiek heeft ingeleid. Dit zou erop kunnen wijzen dat de Commissie van mening was dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling geen nieuwe steunmaatregel in de zin van het Unierecht vormt.

De Italiaanse Raad van State schorst de behandeling van de zaak en verzoekt het EU-Hof om een prejudiciële beslissing over de vraag of de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag en de bepalingen van de EG-verordening 659/1999 (inmiddels niet meer van kracht) tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van het huidige artikel 108 EU-Werkingsverdrag en EU-Verordening 794/2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 zo moeten worden uitgelegd dat een wijziging van een door de Commissie goedgekeurde fiscale gunstregeling voor biodiesel moet worden beschouwd als nieuwe steun waarvoor krachtens artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag een aanmeldingsplicht geldt, wanneer die wijziging erin bestaat dat de criteria voor de verdeling van de biodieselquota waarvoor op basis van die regeling een lager accijnstarief geldt, met terugwerkende kracht worden aangepast.

EU-Hof
Om vast te stellen of de aan de orde zijnde nationale regeling (het ministerieel besluit) een wijziging van de steunregeling heeft ingevoerd die van invloed kan zijn op de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de interne markt - in welk geval zij moet worden beschouwd als een ‘wijziging van bestaande steun’ en dus als ‘nieuwe steun’ waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag geldt- moet volgens het EU-Hof rekening worden gehouden zowel met zowel de aard en de draagwijdte van deze wijziging als met de goedkeuringsbesluiten van de Commissie met betrekking tot de eerdere versies van die regeling. Het EU-Hof verwijst hierbij ook naar zaak Carrefour Hypermarchés e.a. (C‑510/16). Het EU-Hof acht hier van belang dat het betreffende ministerieel besluit geen gevolgen heeft voor de kring van begunstigden die eerder waren toegelaten tot de gunstregeling, en evenmin voor het budget van de door de Commissie bij het eerdere goedkeuringsbesluit goedgekeurde steunregeling. Evenmin wordt de duur van deze regeling uitgebreid en het betreft ook niet de definitie van het product waarvoor een lager accijnstarief geldt of het tarief zelf. Daarnaast herinnert het EU-Hof e raan dat de besluiten waarbij de Commissie een steunregeling goedkeurt strikt moeten worden uitgelegd.

Bovendien stelt het EU-Hof dat het vaste rechtspraak is dat niet alleen de tekst van de besluiten van de Commissie zelf moeten worden onderzocht bij de uitleg ervan, maar ook de aanmelding die door de betrokken lidstaat is gedaan. In dit geval blijkt volgens het EU-Hof uit de betrokken goedkeuringsbesluiten dat de criteria voor de verdeling van de hoeveelheden product waarvoor een lager accijnstarief geldt onder de door de regeling begunstigde ondernemingen, geen element vormen waarop de Commissie haar goedkeuring van de eerdere versies van de aan de orde zijnde steunregeling heeft gebaseerd. In geen van de betrokken goedkeuringsbesluiten zijn de criteria voor toewijzing van hoeveelheden biodiesel die onder de preferentiële belastingregeling vielen uitdrukkelijk onderzocht en het onderzoek naar de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling met de interne markt was gebaseerd op andere elementen.

Het EU-Hof oordeelt dat de wijziging van de criteria voor de verdeling van de steun die is toegekend op grond van de aan de orde zijnde steunregeling, niet van invloed is geweest op de door de Commissie in de betrokken goedkeuringsbesluiten beoordeelde bestanddelen van die regeling met het oog op haar beoordeling of de regeling verenigbaar is met de interne markt. Gevolg hiervan is dat deze wijziging geen ‘wijziging van bestaande steun’ in de zin van artikel 1, onder c van EG-verordening 659/1999 en artikel 4, lid 1, eerste volzin, van EU-verordening 794/2004 is, en zij dus geen ‘nieuwe steun’ is waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3 EU-Werkingsverdrag geldt. De tenuitvoerlegging van de steunregeling kan volgens het EU-Hof ook niet als onrechtmatig worden beschouwd om de enkele reden dat deze niet vooraf bij de Commissie is aangemeld.

Het EU-Hof concludeert dat de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag en de bepalingen van de EG-verordening 659/1999 en EU-Verordening 794/2004 zo moeten worden uitgelegd dat een wijziging van een door de Commissie goedgekeurde fiscale gunstregeling voor biodiesel niet moet worden aangemerkt als nieuwe steun waarvoor krachtens artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag een aanmeldingsplicht geldt wanneer die wijziging erin bestaat dat de criteria voor de verdeling van de biodieselquota - waarvoor op basis van die regeling een lager accijnstarief geldt- met terugwerkende kracht worden aangepast. Het is dan wel van belang dat die wijziging niet van invloed is op de bestanddelen van de betrokken steunregeling, zoals deze door de Commissie zijn onderzocht in het kader van haar beoordeling van de verenigbaarheid van de vorige versies van die steunregeling met de interne markt.

Meer informatie:
ECER-dossier: staatssteun