EU-landen moeten afgifte verblijfsvergunning vergemakkelijken voor partner van terugkerende eigen onderdaan

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 12 juli 2018 in de zaak C-89/17.

Achtergrond

In deze zaak heeft het Verenigd Koninkrijk een aanvraag voor een verblijfskaart van een Zuid-Afrikaanse onderdaan, afgewezen. Zij is de partner van een EU-burger (onderdaan van het Verenigd Koninkrijk). Ze leven al jaren samen, maar zijn niet getrouwd en hebben geen geregistreerd partnerschap. Na twee jaar te hebben gewoond in Zuid-Afrika heeft de de EU-burger een baan aanvaard in Nederland en daar hebben ze samen tot 2013 gewoond. De vrouw heeft in Nederland een verblijfskaart voor verblijf als familie-of-gezinslid van een EU-burger verkregen. In 2013 hebben ze besloten om zich in het Verenigd Koninkrijk te vestigen. Daar heeft de vrouw een verblijfskaart aangevraagd. Deze werd haar geweigerd aangezien volgens het Engelse recht alleen de echtgenoot of geregistreerde partner van een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk kon worden beschouwd als familielid van een dergelijke onderdaan. De vrouw heeft tegen deze weigering beroep ingesteld.

De rechter vraagt het EU-Hof nu of een lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit heeft, verplicht is om een verblijfsvergunning af te geven of de afgifte daarvan te vergemakkelijken voor de uit een derde land afkomstige ongehuwde partner van die EU-burger. Daarbij is het ook van belang dat de EU-burger terugkeert naar zijn eigen lidstaat na het uitoefenen van zijn recht op vrij verkeer en verblijf binnen de EU.

Toepasselijke bepalingen

Op grond van artikel 21, lid 1, EU-Werkingsverdrag heeft iedere EU-burger het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die zijn vastgesteld. Richtlijn 2004/38 betreffende het vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden beoogt de uitoefening van dit fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf te vergemakkelijken en te versterken. Het is van toepassing op iedere EU-burger en op zijn familieleden, ongeacht hun nationaliteit. Artikel 2 van de Richtlijn bepaalt wie als familielid kan worden beschouwd. Artikel 3, lid 2 (b), stelt dat het gastland binnenkomst en verblijf moet vergemakkelijken in het geval van ‘partners met wie de burger van de Unie een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft’.

Uitspraak Hof

Het Hof stelt ten eerste dat in eerdere uitspraken is vastgesteld dat Richtlijn 2004/38/EG uitsluitend de voorwaarden regelt voor binnenkomst en verblijf van een EU-burger in andere lidstaten dan de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft. Onderdanen van derde landen die familieleden van een EU-burger zijn kunnen hier in de lidstaat waarvan die EU-burger de nationaliteit bezit geen afgeleid verblijfsrecht aan ontlenen. Dit betekent dat de vrouw, ook al zou zij kunnen vallen onder artikel 3, lid 2 (b), zich niet op deze Richtlijn kan beroepen om haar verzoek voor verblijfsvergunning te vergemakkelijken. 

Echter, in het arrest maakt het Hof duidelijk dat in bepaalde gevallen een dergelijk recht wel kan worden afgeleid uit artikel 21, lid 1, EU-Werkingsverdrag. Vaste rechtspraak van het Hof stelt dat een EU-burger zijn recht om in een andere lidstaat te verblijven niet goed kan uitoefenen als zijn partner uit een derde land geen afgeleid verblijfsrecht heeft. Hij heeft dan niet de zekerheid dat hij een gezinsleven, dat hij tijdens een verblijf in een ander lidstaat heeft opgebouwd of bestendigd, in zijn lidstaat van oorsprong kan voortzetten. Het Hof stelt daarom dat ook al kan de betrokkene geen beroep doen op Richtlijn 2004/38 deze richtlijn wel op dezelfde manier (‘analoog’) moet worden toegepast.

Als een EU-burger, overeenkomstig Richtlijn 2004/38, zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend door in een andere lidstaat te verblijven en daarna samen met zijn partner terugkeert voor verblijf naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, kan artikel 21, lid 1, EU-Werkingsverdrag samen met Richtlijn 2004/38 worden toegepast. De lidstaat waarvan een EU-burger de nationaliteit bezit heeft dan de verplichting om de afgifte van een verblijfsvergunning te vergemakkelijken voor de uit een derde land afkomstige niet-geregistreerde partner met wie deze EU-burger een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft. Dit betekent niet dat die lidstaat een verblijfsvergunning moet toekennen, maar de aanvraag van de partner moet wel gunstiger worden behandeld dan aanvragen van andere onderdanen van derde landen.

Ten tweede stelt het Hof dat, een eventueel besluit om geen verblijfsvergunning af te geven gebaseerd moet zijn op een grondig onderzoek van de persoonlijke situatie van de aanvrager en moet zijn gemotiveerd, zoals ook beschreven in artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38.

Tot slot stelt het Hof dat onderdanen van derde landen die onder artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38 vallen, over een beroepsmogelijkheid moeten beschikken om het besluit tot weigering van een verblijfsvergunning aan te kunnen vechten. Het Hof baseert deze uitlegging op het feit dat de bepalingen in de Richtlijn in overeenstemming met artikel 47 van het EU-Handvest van de Grondrechten moeten worden uitgelegd. Deze bepaling vereist dat personen moeten beschikken over een effectieve beroepsmogelijkheid bij de rechter tegen een besluit. De nationale rechter moet met name nagaan of het bestreden besluit op een voldoende solide feitelijke grondslag is gebaseerd. Bovendien moet hij bij deze toetsing ook letten op de inachtneming van procedurele waarborgen.